Las desigualdades del sistema de financiación: Andalucía recibe ya 500 euros del Estado menos por habitante que Cataluña

Después de unos primeros años de cierto ensayo y error en torno al sistema de financiación para las comunidades en un Estado autonómico prácticamente recién conformado, en 2009, el Gobierno de España acordó con las comunidades, bajo presión del Gobierno catalán, el modelo de reparto de los recursos en todo el territorio. Básicamente, consiste en que una parte de los tributos que se recaudan en cada territorio se destinan a financiar las autonomías (los más importantes son el IVA y el IRPF) pero para generar una cierta igualdad entre unos y otros territorios se establecen unos fondos de suficiencia y de garantía que actúan como correctores. Es decir, aunque en una comunidad, como Andalucía, se recaude menos que en otra como Madrid o Cataluña, esto no implica que acabe recibiendo menos dinero. El sistema se reajusta con base en factores como la población ajustada, un indicador en el que se valoran el número de habitantes, los menores de 16 años, los mayores de 65 años, el territorio o la insularidad. Pero también entran en consideración otros factores fiscales o competenciales. El resultado de todo esto es que de la bolsa común que se genera cada año con los impuestos se realiza una distribución de recursos para cada comunidad.

Y ahí está el problema desde el principio. El sistema de reparto es «poco transparente, genera desigualdad, es complejo y tiene un déficit de autonomía» como concluye la ponencia que el Ministerio de Hacienda realizó en el año 2017 (Gobierno de Mariano Rajoy) en uno de los muchos intentos fracasados de arreglar el sistema. Pero además está directamente condicionado a la recaudación que realice el Estado y, por tanto, si ésta falla en cualquier momento se viene abajo. Así ocurrió en la crisis económica a partir de 2010, lo que obligó a muchas comunidades a endeudarse y al Estado a habilitar una vía excepcional (el Fondo de Liquidez Autonómica). En vez de dar dinero a las comunidades, ya que no lo permitía el sistema, se recurrió a un modelo de préstamos que aún hoy condiciona las arcas autonómicas de algunas comunidades, especialmente Cataluña, aunque también Valencia o Andalucía.

Cuando arrancó este sistema de financiación, Andalucía era la comunidad autónoma que más recursos del Estado. Hace diez años, por ejemplo, en 2014, de los 80.890 millones de euros que se repartieron recibió 15.177, un total de 600 millones más que Cataluña, 5.000 más que Madrid y 7.200 más que Valencia. No era la comunidad con más tributación al IRPF ni en el IVA pero los factores correctores equilibraban parcialmente el modelo. Sin embargo, ni siquiera entonces Andalucía recibía el dinero que le correspondería en función de su población y sus necesidades. Ese fue uno de los años que empleó la Junta de Andalucía para su informe de reforma del sistema de financiación autonómica y concluyó que a Andalucía le faltaban en torno a 4.000 millones de euros al año.

En los últimos diez años, el sistema ha evolucionado. El primer cambio ha sido que con los mismos criterios de reparto y sin realizar cambios de modelo, el incremento de la recaudación ha permitido aumentar las transferencias a todas las comunidades autónomas. En 2014 se repartían 84.494 millones de euros y en 2024 está previsto que se repartan 134.658 millones de euros a lo que hay que añadir casi 20.000 millones correspondientes a la liquidación real de 2022 que fue superior a lo previsto. En total, por tanto, 154.467 millones, un 82% más, una cifra no obstante condicionada por una cuantía adicional vinculada con la liquidación favorable de 2021. Todas las comunidades tienen más recursos, aunque en este tiempo también han aumentado los gastos para mantener los servicios públicos. En el caso de Andalucía ha supuesto que se pase de una transferencia de 15.177 millones a 27.937, un 84% más. Ha crecido por encima de la media de España, y más que Valencia, Madrid o Galicia.

Pero sin embargo su crecimiento ha sido inferior al de otros territorios. El más importante Cataluña. De hecho, los criterios de reparto que se establecieron en 2009 derivaron en que en el año 2021 por primera vez Cataluña y Andalucía se intercambiaran los papeles. Pese a tener menos población en ese momento pasó a ser la comunidad con mayor financiación estatal. El primer año la diferencia fue de 75 millones de euros. Pero la brecha se siguió abriendo. En 2022 fueron 90 millones de euros; en 2023 fueron 140 millones y finalmente en la previsión para 2024 la diferencia es de 1.900 millones de euros, según los datos difundidos públicamente por el Ministerio de Hacienda e incluidos en la previsión presupuestaria de las dos comunidades autónomas. Estas cifras incluyen las cuantías de las liquidaciones favorables de 2021 que se entregan este año de forma excepcional.

Como en el caso de Cataluña y Andalucía existen otros desequilibrios similares en el sistema de comunidades con ciertas similitudes. Porque tal y como señala la Fundación de Estudios Aplicados (Fedea) el desequilibrio no es entre territorios ricos y pobres, sino que entran otros muchos factores. La Comunidad Valenciana por ejemplo recibe menos dinero del que le corresponde pero Madrid está por encima de la media. Castilla La Mancha requiere de más fondos mientras que Extremadura tiene más recursos de los que le corresponderían por población ajustada.

Sí hay una conclusión fija en todos los informes de Fedea y en los análisis que se han realizado para mejorar el sistema de financiación. Hay cuatro comunidades que reciben menos dinero del que les correspondería (Valencia, Castilla-La Mancha, Andalucía y Murcia) y otras que tienen más dinero del que deberían recibir si se aplica como criterio la población ajustada, como Madrid, Aragón o Cataluña. Andalucía es cuantitativamente la que tiene un mayor desajuste, de acuerdo con los últimos datos de Fedea, que asciende a 1.400 millones de euros al año. Pero en términos cualitativos el problema es aún mayor en el caso de Valencia.

Este informe de Fedea, con base en la liquidación del sistema del año 2021, establece que siguiendo un criterio de población ajustada (número de habitantes corregido con factores territoriales o sociales) Andalucía recibió ese año 200 euros menos por habitante que Cataluña. Si actualizamos esta cifra a los datos de transferencias de 2024, la diferencia es de en torno a 500 euros por habitante. Si tomamos como referencia la población real (sin ajustes) prácticamente la diferencia se mantiene en torno a esta misma cifra.

Pero aunque todo el debate del modelo de financiación esté marcado por el debate catalán, la realidad es que el modelo andaluz no se tiene que plantear tomando como referencia a Cataluña, sino la media del territorio nacional y sus propias necesidades. Pero cualquiera de los informes que se han realizado de evaluación del modelo dejan claro que Cataluñano es un territorio infrafinanciado de acuerdo con su población, aunque también evidencian que aporta más al sistema a través del IRPF y el IVA de lo que recibe a través de las entregas a cuenta. Como le ocurre también a Madrid. También que el sistema ha crecido por la subida de la recaudación y que todas las comunidades cuentan con un récord de financiación.

En este escenario, ¿qué pide Andalucía desde el año 2018? Plantea dos cuestiones. Por un lado, un incremento de los recursos que se destinan a las autonomías a través de una cesión mayor del porcentaje de la recaudación del IRPF pactado en 2009. Por otro lado, que se revise el concepto de población ajustada incorporando otras variables como el desempleo o la población vulnerable. Y, por último, que la recaudación que se produzca en cada territorio no condicione los recursos que reciba la población para así garantizar la igualdad. En conclusión que la bolsa común sea más grande para las autonomías de lo que es en estos momentos, que haya menos dinero gestionado directamente por el Estado y que Andalucía se lleve un trozo más grande. Eso acordó por unanimidad el Parlamento en 2018.

El problema es que todo este cambio depende de un amplio acuerdo político en el Congreso y de las autonomías en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Y eso no es fácil en tiempos de consenso, y menos aún en tiempos de confrontación. Todas las autonomías pueden estar de acuerdo en aumentar los recursos destinados a la financiación autonómica, pero es difícil que quienes reciben ya más dinero acepten una porción más pequeña para consolidar el concepto de solidaridad. ¿Renunciaría Baleares o Aragón a su 'estatus quo' consolidado para compensar a Andalucía aunque los gobierne el mismo partido? ¿Lo haría Asturias por Castilla La Mancha?

De ahí que la propuesta de Fedea desde hace años a la que se aferra la Junta de Andalucía, Castilla La Mancha, Murcia y Valencia, es que no se toquen los recursos que reciben el resto de comunidades ni los criterios de reparto. Simplemente que se genere una 'bolsa común b' que sirva para compensar los desequilibrios del sistema que se calcula según el balance de 2021 en 3.000 millones de los que 1.400 vendrían a Andalucía. Es decir, si el sistema perfectamente aplicado le daría 1.400 millones más a Andalucía un año pues que se compense por esa cuantía. Y de una forma flexible y revisable cada año. Hay un matiz no obstante importante.

El Ministerio de Hacienda ha dicho que no a esta iniciativa debido a la falta de consenso. Y quiere entrar de lleno en el debate de un cambio de modelo de financiación en buena medida arrastrado por Cataluña, una comunidad que no está infrafinanciada en función de su población pero que sí aporta más dinero en impuestos del que finalmente recibe una vez aplicados todos los criterios de compensación territorial.

La reclamación de singularidad catalana no es nueva. Es una reivindicación histórica porque ya hay dos territorios, Navarra y País Vasco, que tienen su régimen propio. Recaudan sus impuestos y luego ceden una parte al Estado para financiar el fondo común. Ese es el modelo al que aspira Cataluña cuando habla de cupo catalán. El máximo. Y según los informes y estudios realizados tendría un impacto sobre el sistema de financiación de 30.000 millones de euros. La bolsa común se recortaría en esa cuantía aproximadamente. Habría menos dinero para repartir. De hecho, la ponencia de 2017 y los informes elaborados por comunidades como Andalucía en 2018 apuntan a la necesidad de revisar los conciertos y la cuantía que Navarra y País Vasco aportan al sistema. Una opción ahora mismo prácticamente descartada por el peso político del nacionalismo vasco y por la propia dinámica política: un derecho adquirido como ese difícilmente tiene vuelta atrás.

Sobre la mesa se han planteado también otras interpretaciones de la singularidad fiscal como un aumento de financiación vinculado a competencias nuevas como el Cercanías (algo previsto en todos los estatutos reformados en 2007) o un porcentaje diferenciado de cesión de impuestos a Cataluña que al resto. En cualquier caso, soluciones que no tenderán a reducir las diferencias ya existentes sino a ensancharlas.