El régimen foral y su insolidaridad

El sistema de concierto económico, denominado 'convenio' en Navarra, consiste en que los cuatro territorios forales (Álava, Vizcaya, Guipúzcoa y Navarra) tienen una administración fiscal propia, recaudan casi todos los impuestos en su territorio y pagan una compensación por los gastos generales del Estado que no asumen, como la defensa o el servicio diplomático. Este pago es lo que se llama el 'cupo' en el País Vasco o 'aportación' en Navarra. En sí, el sistema de financiación foral no tendría por qué ser insolidario, puesto que una cuota de 'solidaridad' podría incluirse en el cálculo del cupo o la aportación. Pero estos dos pagos, el cupo y la aportación, no se calculan, sino que se negocian y, como veremos, el resultado no es precisamente solidario.

Antes del dato, maticemos el relato. La DA 1ª de nuestro texto constitucional señala que «la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales». Esta disposición, anterior al sistema fiscal moderno en España, ha sido objeto de una interpretación extraordinariamente extensiva, puesto que el concierto y el convenio se han extendido a tributos que no existían en 1978, como el IVA, implantado en España en 1986. Los regímenes forales tienen algo de histórico, pero de una historia mucho más reciente en una situación marcada por la violencia terrorista. En cualquier caso, su fundamento es la Disposición Adicional 1ª de la Constitución. Por eso, la razón, lo primero que impide su extensión, no está en las razones alambicadas de Chivite y Pradales, sino en el propio texto constitucional.

Para no marear al lector, sólo expondré los datos del País Vasco, aunque las conclusiones se pueden extender a la Comunidad Foral de Navarra. Según los últimos datos disponibles, en 2022 el País Vasco pagó un cupo 'oficial' de 1.468 millones de euros. Esto no es el 6,27 por ciento (la cifra mágica del concierto) de los gastos de la Administración del Estado, que ascendieron a 347.486 millones de euros, sino el 0,4 por ciento. De hecho, si generalizásemos un sistema de concierto económico con estos números, el Estado no podría pagar los intereses de la deuda, tanto si repartiésemos en función del porcentaje de población del País Vasco, un 4 por ciento, ni de su actual peso económico, un 5,95 por ciento. Si al lector esto no le parece solidario, la realidad es peor. El cupo es negativo por dos cuestiones: un ajuste que está mal hecho, el del IVA, y otro que ni siquiera está, el de las pensiones.

El IVA es un impuesto que ingresan las empresas, repercuten a los consumidores y que pretende gravar el consumo. Como el IVA recae sobre el consumo, el impuesto que hay que pagar por un BMW comprado en Málaga no va a la Hacienda alemana, y tampoco tendría sentido que fuese, como de hecho ocurre, en parte a las haciendas forales. Si hay que repartir la recaudación del IVA, como pasa en el régimen común de financiación de las comunidades autónomas (respecto del 50 por ciento), lo único racional es hacerlo en función del índice del consumo sujeto al impuesto.

En España se ingresaron por IVA 91.184 millones de euros. De ellos, antes de ajustes forales, fueron 86.553 millones en la AEAT, el 94,92 por ciento del total. Por otra parte, se ingresaron 4.230 millones en las tres diputaciones vascas, el 4,64 por ciento de la recaudación, y, por último, 400 millones en Navarra, el 0,44 por ciento. Según la contabilidad regional de España del INE, el consumo interior del País Vasco como porcentaje de todos los territorios donde se ingresa IVA (toda España menos Canarias, Ceuta y Melilla) fue del 5,41 por ciento y, en el caso de Navarra, del 1,55 por ciento.

Los ajustes de 2022 consistieron en que la Agencia Tributaria ingresó 2.692 millones de IVA, que se corresponden a consumo en el resto de España, al País Vasco, y 1.256 millones a Navarra. Estas cifras suponen en el caso vasco el 15,71 por ciento del total de impuestos recaudados por las diputaciones vascas. En el caso navarro, más del 82 por ciento del IVA recaudado se recibió directamente de la AEAT, lo que supone más del 25 por ciento de los impuestos recaudados en Navarra. Tras los ajustes, el País Vasco obtiene una recaudación del 7,6 por ciento del IVA total, y Navarra, del 1,81 por ciento, porcentajes muy superiores al consumo en esos territorios, aunque allí realmente se recauda mucho menos. El exceso de IVA percibido en el caso vasco, que se deriva del consumo en otros territorios, fue de 2.006 millones, cuantía superior en algo más de 400 millones al cupo vasco. Esto determina un cupo negativo, es decir una subvención del resto de los habitantes de España (en donde se aplica IVA) a una comunidad más rica.

Además, desde hace unos años, las cotizaciones recaudadas no son suficientes para pagar las pensiones. Esto ha forzado a que la Administración del Estado, primero, haya tenido que realizar préstamos a la Seguridad Social, que no se podrán devolver, y luego, transferencias por 'gastos impropios'. El déficit de las pensiones contributivas ascendió en 2022 en España a 33.438 millones de euros, de los cuáles 4.270 millones correspondían al País Vasco, la comunidad con las pensiones medias más elevadas, y el segundo mayor déficit después de Asturias. Este déficit se está cubriendo con los impuestos de los ciudadanos de todos los territorios salvo los del País Vasco y Navarra. Y no está incluido en el cupo porque, como hemos visto, el cupo real es negativo. Además, el cupo oficial entre 2016 –antes de que empezasen los préstamos y transferencias a la Seguridad Social, 1.600 millones– y 2022 – 1.648 millones– creció un 3 por ciento frente a una inflación acumulada del 15,5 por ciento en ese periodo.

Haciendo un cálculo de mínimos, habría que incrementar el cupo unos 1.600 millones para que el País Vasco cubriese el 5,95 por ciento del déficit global de pensiones. Esto nos lleva a un cupo negativo, como mínimo, de -2.000 millones. Los datos de Navarra no serían tan espectaculares, pero también es, claramente, una comunidad sobrefinanciada, no ya porque tampoco aporte a la solidaridad, sino que, como el País Vasco, recibe, además, ingresos fiscales del resto de ciudadanos y empresas de España, que de media no son tan ricos.

Para concluir, un apunte. Pradales y Chivite hacen referencia a que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en la sentencia Azores, avala el régimen foral vasco-navarro. La principal condición que exige el TJUE es que el Estado central no subvencione, directa o indirectamente, a las regiones con un subsistema fiscal, como Azores, País Vasco o Navarra. A la vista de los datos, los regímenes forales reales son un privilegio y no son solidarios. Precisamente por eso, y no sólo por razones constitucionales, no se pueden extender. Una ampliación del sistema foral existente, aunque sólo fuese a Cataluña, no sólo nos llevaría a mucha más insolidaridad, sino a la inviabilidad del estado del bienestar en buena parte de España.