EE.UU. puede reinterpretar la «neutralidad» y el peaje «razonable» que establece el Tratado del Canal

El acuerdo entre el presidente estadounidense Jimmy Carter y el panameño Omar Torrijos consistió en dos documentos: un tratado de cesión de la soberanía y de la gestión del canal, que establecía una transitoriedad hasta final de 1999, y un tratado sin vencimiento concerniente a la «neutralidad permanente» del canal y a su funcionamiento. Es este último tratado el que, a raíz de las amenazas de quien ocupará la Casa Blanca a partir del 20 de enero, algunos trumpistas han comenzado a revisar, pues si Panamá estuviera incumpliéndolo daría pie a que el otro país firmante pudiera reclamar lo cedido.

El tratado afirma que «Panamá declara la neutralidad del Canal para que, tanto en tiempo de paz como en tiempo de guerra, este permanezca seguro y abierto para el tránsito pacífico de las naves de todas las naciones en términos de entera igualdad, de modo que no haya contra ninguna nación ni sus ciudadanos o súbditos discriminación concerniente a las condiciones o costes del tránsito ni por cualquier otro motivo». La polémica abierta pretende reinterpretar lo relativo a la neutralidad del canal y a la no discriminación en el peaje por pasar por la vía interoceánica.

En el tratado, como insiste otro artículo, Panamá y Estados Unidos «convienen en mantener el régimen de neutralidad». Eso se refiere a que ningún barco en travesía conforme a derecho internacional puede ser vetado de utilizar el canal, tampoco, como también se precisa, durante un conflicto bélico y aunque los buques sean de guerra, si bien en este supuesto tanto convoyes panameños como estadounidenses tendrían prioridad de paso. Pero la «neutralidad» también cabría entenderla como el compromiso por parte de Panamá de que el canal no caerá bajo influencia de un tercer país y mucho menos de una potencia enemiga de Washington.

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Emili J. Blasco

El hecho de que los dos grandes puertos situados en las bocas del canal –el de Balboa, en el Pacífico, y el de Cristóbal, en el Atlántico– estén gestionados por una gran empresa china (Hutchison Whampoa, de Hong-Kong) es mirado con suspicacia desde Estados Unidos. Hace ya algunos años que el jefe del Comando Sur, en su habitual comparecencia ante el Congreso estadounidense, viene alertando sobre esa incomodidad. Se estima que los puertos gestionados por empresas chinas en todo el mundo, tanto si estas son estatales como si no, estarían obligados a acoger barcos de guerra que Pekín necesitara hacer recalar, al margen de lo que decidiera el país dueño del puerto, lo que los convierte en una posible base militar. Como la prevalencia de esta cláusula es debatida y además el régimen chino no ha hecho hasta ahora uso de ella en ningún sitio, Panamá tiene margen para defenderse ante Washington.

Ante el señalamiento desde EE.UU., Panamá también puede relativizar el peso de China en su economía. No ha recibido ningún crédito estatal de Pekín, a diferencia de otros gobiernos de la región, y la inversión extranjera directa de ese país en 2023 fue de solo el 0,8%, frente al 3,6% de España, el 19,5% de Estados Unidos y el 20,9% del conjunto de la UE. Ciertamente la mercancía china tiene importancia en la Zona Libre de Colón, pero por la propia naturaleza de los productos y el carácter de «bazar» del recinto.

Empresas chinas han participado en la construcción de infraestructuras, como la terminal de cruceros en la isla Perico, o esperan hacerlo, como el tendido ferroviario hacia Costa Rica, pero su presencia no es mayor que la de compañías de otros países. Más peso corresponde a su actividad en la minería, pues la firma china Jiangi tiene el 19,5% en la mayor concesión minera del país, llevada a cabo por First Quantum Minerals; aún aquí hay que matizar que, si bien ese porcentaje le da un gran poder de decisión en esa explotación, la empresa es de matriz canadiense y obedece a intereses más globales.

El otro aspecto destacado señalado por el tratado es que «los peajes y otros derechos por servicio de tránsito y conexos serán justos, razonables, equitativos y consistentes con los principios del derecho internacional». Aunque esto queda garantizado aplicando las mismas tarifas a todos los usuarios del canal, en función de tonelaje y otros baremos, Trump podría argumentar que lo «razonable» es que haya un precio rebajado para el mayor cliente, que con gran diferencia es Estados Unidos, origen o destino del 73% de la carga que pasa por el canal. También podría pedir una reducción para los trayectos que, a través de esta vía, conectan las costas este y oeste de Estados Unidos y hacen del canal una suerte de conexión interna (aunque solo afecta al 1,2% de la carga antes mencionada).

Ese trato especial puede ser razonable (el mismo tratado dejaba la opción de tránsito libre de peajes para Colombia y Costa Rica, los dos vecinos panameños, con litoral en los dos océanos), pero legalmente no es exigible. No aplicarlo no supone para Panamá ningún incumplimiento.

El nuevo contexto geopolítico resalta el valor estratégico que el canal tiene para Estados Unidos y es normal que Washington perciba como creciente amenaza cualquier actividad que China desarrolle en su «patio trasero», directamente o a través de empresas estatales y privadas. También lo es que, ante un encarecimiento de los productos por la aplicación de aranceles a la importación de bienes de determinado origen, Estados Unidos busque modos de abaratar el precio final que pagan sus ciudadanos, quienes de otra forma podrían propiciar un castigo político a la Administración responsable de esa carestía; un modo de hacerlo es abaratando el transporte (aunque el peaje del canal tiene muy poca incidencia en el coste final en tienda).

Independientemente de las formas de Trump, o precisamente por ellas, lo más probable es que Panamá acabe buscando algún tipo de aproximación a Estados Unidos. Las concesiones portuarias a Hutchison se otorgaron en 1999 y en 2021 se acordó renovarlas por otros 25 años, algo que hoy, ante la presión estadounidense, no está claro que hubiera ocurrido. Posiblemente, el gobierno panameño evite un mayor protagonismo de China en su territorio, aunque sin entrar en colisión con ese país, que es el segundo mayor cliente del canal (origen o destino del 22% de la carga que pasa por él).

En cuanto al peaje, puede haber margen para algún trato diferenciado hacia Estados Unidos, pero es difícil de aplicar dado que los clientes no son países sino navieras y además de banderas dispares. Quizá pueda comenzarse por una excepción para la conexión entre costa y costa de EE.UU., aun al precio para Panamá de ver reducir su beneficio (el 6% del PIB y el 20% de los ingresos del Gobierno).