Ley de amnistía, ¿y ahora qué? Las claves para entender la norma aprobada por el Congreso

La amnistía está marcando la actual legislatura. Desde poco después de las elecciones del 23 de julio de 2023, Sánchez se mostró favorable a impulsar esta ley, que ha justificado «en el interés de España» y «en defensa de la convivencia entre españoles», pero también como una forma de «hacer de la necesidad virtud» y «evitar un Gobierno de la derecha y de la ultraderecha».

Una vez superado el trámite en la Cámara Baja, son numerosas las cuestiones que permanecen en el aire. ¿Y ahora qué? Estas son las claves del recorrido que espera a la ley de amnistía.

Bajo el nombre de Proposición de Ley Orgánica de Amnistía para la Normalización Institucional, Política y Social de Cataluña, exime de castigo «los actos que hayan sido declarados o estuvieran tipificados como delitos o como conductas determinantes de responsabilidad administrativa o contable, vinculados a la consulta celebrada en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y al referéndum de 1 de octubre de 2017», declarados ambos inconstitucionales.

La futura ley se refiere a aquellos actos «que se hubiesen realizado entre el 1 de noviembre de 2011, cuando comenzaron a desarrollarse los hechos del proceso independentista, y el 13 de noviembre de 2023». Inicialmente el periodo incluido comenzaba el 1 de enero de 2012. Según Junts, el cambio busca que queden amnistiadas también causas abiertas en el Tribunal de Cuentas por gastos de la Consejería de Exteriores de la Generalitat de Cataluña.

Según la proposición de ley aprobada, la amnistía «abarca no solo la organización y celebración de la consulta y el referéndum, sino también otros posibles ilícitos que guardan una profunda conexión con los mismos, como pueden ser, a modo de ejemplo, los actos preparatorios, las diferentes acciones de protestas para permitir su celebración o mostrar oposición al procesamiento o condena de sus responsables, incluyendo también la asistencia, colaboración, asesoramiento o representación de cualquier tipo, protección y seguridad a los responsables, así como todos los actos objeto de la presente ley que acreditan una tensión política, social e institucional que esta norma aspira a resolver».

El texto menciona una serie de delitos que quedarían amnistiados, en determinados casos con salvedades: usurpación de funciones públicas, malversación, desobediencia, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, resistencia a la autoridad, prevaricación, torturas y terrorismo.

La redacción sobre los delitos de terrorismo fue lo que llevó a Junts a tumbar la primera votación de la ley en el pleno, al entender que no ofrecía suficientes garantías. El nuevo texto señala que quedan excluidos los actos que «por su finalidad puedan ser calificados como terrorismo, según la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y, a su vez, hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos», según el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y en el derecho internacional humanitario. Se refieren al derecho a la vida y la prohibición de las torturas. Se han suprimido las referencias a la legislación española.

En un principio, quedaba excluida de la amnistía la traición que amenazase la independencia de España. Finalmente se agregó: «Siempre que se haya producido tanto una amenaza efectiva y real como un uso efectivo de la fuerza».

La ley amnistiará la malversación «siempre que no haya existido propósito de enriquecimiento», sin que se considere por tal el desvío de fondos para los fines del 'procés', entendiendo que con ello se buscaba el logro de la independencia y no llenar los bolsillos de sus responsables.

La propia proposición de ley señala que para lograr su objetivo busca «finalizar la ejecución de las condenas y los procesos judiciales que afectan a todas las personas, sin excepción, que participaron en el proceso independentista».

Aún se desconoce el número exacto de independentistas que podrán acogerse a la ley. Según el ministro de Presidencia, Félix Bolaños, otorgará el olvido penal a 372 personas que tienen causas penales pendientes y algunas organizaciones secesionistas, como Òmnium Cultural, elevan la cifra a 1.432. En todo caso, estos son diez de los principales amnistiables: el expresidente de la Generalitat Carles Puigdemont, el exvicepresidente Oriol Junqueras, el presidente de ERC en el Parlament Josep Maria Jové, la consejera de Cultura Natàlia Garriga, la dirigente de la CUP fugada Anna Gabriel, la también fugada Marta Rovira, el exdirector de TV3 Vicent Sanchis, el exdirector de Catalunya Radio Saül Gordillo, el expresident Artur Mas y el exconseller Francesc Homs.

En el caso del expresidente de la Generalitat Carles Puigdemont, pieza sobre la que gira toda la negociación de la amnistía, el momento en que pueda regresar a España sin temor a ser detenido aún es incierto. Se abren tres o cuatro posibles escenarios: que se beneficie de la ley de forma automática en cuanto entre en vigor, en algo más de dos meses; que una cuestión prejudicial ante la Justicia europea retrase su llegada hasta el verano de 2025; que se suspendan las medidas cautelares y pueda volver sin que esté resuelta la cuestión prejudicial en Europa, y que se presente una cuestión de constitucionalidad ante el TC que haga que este sea el que tenga la decisión final sobre la norma.

Tras la aprobación por el trámite de urgencia del dictamen de la Comisión de Justicia, la proposición de ley pasará al Senado, donde se podrán introducir enmiendas. Al llegar a la Cámara la Alta, la Mesa debe asignarle una comisión parlamentaria para su debate. Una vez aprobado el dictamen de la comisión con las enmiendas que se presenten, pasará al Pleno del Senado para someterlo a votación. Tras la aprobación en la Cámara Alta, el texto será devuelto al Congreso de los Diputados para su aprobación definitiva.

En principio, la Cámara Alta no tiene la capacidad de paralizar la ley ni impedir su aprobación. Los populares, con mayoría absoluta en el Senado, sí reformaron el Reglamento para que, aunque se tramite de urgencia en el Congreso, la Cámara Alta no deba seguir ese procedimiento y, una vez recibido el texto, tenga dos meses para devolverlo a la carrera de San Jerónimo. Además, pidieron informes a los letrados para saber qué sucedería si lo encontraran inconstitucional. Hasta que no llegue al Senado no se realizarán esos análisis. En cualquier caso, el PP puede modificar el texto por completo, pero el PSOE y sus socios tienen la potestad a su vez de sacar adelante en el Congreso el texto original rechazando todas las enmiendas del Senado.

La ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Para llegar a esa fecha, debe pasar la tramitación en el Senado, que se extenderá al menos durante dos meses una vez que reciba la proposición del Congreso (previsiblemente la semana que viene). Después tendrá que llegar de vuelta al Congreso y convocarse un pleno en la Cámara Baja para la aprobación definitiva. Podría, por tanto, ser aprobada y entrar en vigor a finales de mayo si llega a tiempo al Congreso. Si no, habría que dejarlo para mediados de junio, ya que la actividad parlamentaria se suspende en la semana de las elecciones europeas, que se celebran del 6 al 9 de ese mes.

La proposición de ley señala que su carácter «singular» conlleva «que los órganos judiciales que estuvieran conociendo del procedimiento en el momento de la aprobación de esta ley alcen de inmediato las medidas restrictivas de derechos que hubieran sido adoptadas, incluso en aquellos casos en los que se produzca una eventual suspensión del procedimiento judicial». Sin embargo, una reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil aprobada por decreto ley en enero establece que, cuando un tribunal plantee una cuestión prejudicial ante el Tribunal de la UE, ello implicará «la suspensión de las actuaciones hasta que conste en autos la resolución del Tribunal de la UE que decida la cuestión prejudicial o se acuerde la retirada de la cuestión prejudicial». Junts ha exigido eliminar ese artículo para que ningún juez pueda suspender la aplicación de la ley.

La proposición de ley extingue no solo las responsabilidades civiles, sino también las contables derivadas de los actos amnistiados, incluidos los procedimientos tramitados ante el Tribunal de Cuentas, pero en principio se preveía que no se devolviese ninguna sanción que ya se hubiese pagado.

Eso sí, en el texto que finalmente saldrá del Congreso se añade que debe devolverse el importe de las sanciones al amparo de la Ley de Seguridad Ciudadana, conocida por sus detractores como 'ley mordaza', a excepción de las impuestas «por sanciones muy graves». Este fue uno de los cambios pactados con ERC y Junts cuando la norma regresó a la Comisión de Justicia.