El CGPJ debatirá el día 21 dos informes antagónicos sobre el encaje de la amnistía en la Constitución

Mientras que el informe del conservador Olea, magistrado del Tribunal Supremo, critica el texto en su conjunto por su inconstitucionalidad y por su deficiente técnica jurídica, el de Cabrejas sostiene que «el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico», ya que la disposición relevante para determinar su anclaje constitucional es el artículo 66.2 de la Constitución Española, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa. Así, dice que «no existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida». Sin embargo, elude pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta concreta ley al considerar que no es algo que competa a este órgano y sí al TC.

Tras el análisis de la exposición de motivos de la proposición de ley, Olea señala que la motivación de la amnistía tiene, como causa directa e inmediata, el acuerdo de 9 de noviembre de 2023 entre el PSOE y Junts per Catalunya, de forma que la invocación a un pretendido interés general se asimila con los intereses de ese acuerdo o se deja sin explicar, sin que quepa extraerlo de ninguna otra circunstancia.

A su juicio, el hecho de que la Constitución excluya de manera consciente la amnistía, exige al legislador que justifique la adecuación de la proposición a todos y cada uno de los valores, principios y condiciones que la Carta Magna impone a la potestad legislativa, lo que no se aprecia en el texto de la norma proyectada. Ninguno de los preceptos legales vigentes, ni la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo permiten concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro Derecho, apunta.

Respecto a la tramitación parlamentaria elegida, la propuesta de informe considera que es arbitraria y que no se motiva su urgencia, debiendo haberse optado por la vía del proyecto de ley, atendida la excepcionalidad jurídica y la trascendencia social del asunto.

Considera también que la proposición de ley orgánica socava el derecho a la igualdad, ya que no se justifica en los adecuados términos de idoneidad y proporcionalidad el trato diferencial más beneficioso de los sujetos abarcados por la amnistía en relación con el resto de los ciudadanos, toda vez que el fundamento que podría justificar el trato discriminatorio es insuficiente y arbitrario.

Afirma también que, conforme a la regulación constitucional, no resulta admisible que el Poder Legislativo pueda dejar sin efecto las decisiones adoptadas por los Tribunales, salvo en los supuestos expresamente autorizados por la Constitución, como ocurre con los indultos particulares acordados por el Ejecutivo. En este sentido, el texto vulnera el principio de separación de poderes.

A juicio del ponente, la proposición de ley orgánica tampoco supera el juicio de constitucionalidad ni cumple la exigencia de que las causas que la motivan no sean arbitrarias, pues el conjunto del texto no justifica que nos encontremos ante una ley razonable, proporcionada y adecuada a los fines que se pretende conseguir.

Olea cree que la proposición de ley no respeta tampoco el principio de seguridad jurídica, porque la amplia indeterminación de los preceptos puede desembocar en interpretaciones jurídicas diversas, provocando que la crítica social sobre la eficacia de la ley se concentre en los órganos judiciales.

Al ponente le llama la atención la exclusión del ámbito de la amnistía de todos los delitos de terrorismo conforme a la normativa nacional y ve una «patente intención» de que la tipificación contenida en el derecho nacional no sea utilizada por los órganos judiciales españoles, y sí directamente la Directiva europea, lo que «supone desconocer» la naturaleza y forma de aplicación de esta clase de normativa europea.

En relación con los efectos de la amnistía sobre la responsabilidad penal, el ponente señala que la aplicación judicial automática e inmediata de determinados efectos «resulta muy difícil de acordar con la premura que se pretende«, pues requerirá de una motivación que aportará ya elementos para dictar directamente la resolución definitiva.

Dejar sin efecto una orden europea de detención en la forma establecida en el art. 4.b) pued ser contrario al Derecho de la UE, así como que la no suspensión del procedimiento, cuando se haya suscitado una cuestión de inconstitucionalidad o una cuestión prejudicial, no se ajusta a la regulación de esos instrumentos procesales de depuración en sede constitucional y de Derecho de la Unión.

El ponente sugiere la supresión de la tramitación judicial preferente y urgente de la amnistía y con plazos máximos taxativos que el texto prevé, al considerar que va en detrimento de los retrasos ya acumulados en muchos órganos jurisdiccionales del orden penal. Esta regulación perjudicaría, injustificadamente, a los ciudadanos cuyos procedimientos se encuentran pendientes de resolución y sometería a los miembros de la carrera Judicial a un ritmo de trabajo más intenso del que ya se viene realizando.

Por su parte Cabrejas sostiene en su propuesta que «el silencio constitucional respecto de la amnistía no significa que exista un vacío jurídico», ya que la disposición relevante para determinar su anclaje constitucional es el artículo 66.2 de la Constitución Española, que atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa. Así, dice que «no existiendo una prohibición expresa en la Constitución para aprobar una amnistía, el legislador puede adoptar este tipo de medida», si bien deberá estar sujeta a límites derivados de la Constitución.

La vocal sostiene que si bien el principio de igualdad constituye un límite especialmente riguroso para una ley de amnistía, no cabe derivar del artículo 14 CE una prohibición absoluta 'ab initio' de esta medida, ya que el juicio de igualdad «siempre es un juicio relativo y concreto, que requiere la comparación de situaciones jurídicos concretas». Tampoco ve una intromisión en la reserva de jurisdicción contenida en el artículo 117.3 CE, pues, como toda ley, presupone necesariamente su aplicación por jueces y tribunales en el ejercicio de la función jurisdiccional.

La vocal considera que el juicio de proporcionalidad que tiene que superar la regulación de la amnistía excede de la función consultiva del Consejo General del Poder Judicial. «No corresponde a este órgano constitucional la competencia para aplicar un canon o test de constitucionalidad a una iniciativa legislativa que ya ha iniciado su tramitación parlamentaria», pues el control de constitucionalidad tiene por objeto leyes ya perfectas y publicadas y es competencia exclusiva del Tribunal Constitucional.

Cabrejas coincide con Olea en que la proposición «contiene algunas fórmulas excesivamente abiertas e indeterminadas como «cualquier otro acto tipificado como delito que tuviere idéntica finalidad» (art. 1.1.a) o «cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención (art. 1.1.c)».

En relación con el espacio temporal de los actos amnistiados, dice que la fecha inicial finalmente establecida, el 1 de noviembre de 2011, «no responde a una precisa razón expresada en la exposición de motivos, ni su justificación se desprende del conjunto de la proposición».

Advierte asimismo de que al incluir en el ámbito de aplicación de la ley los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023, «aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha», se genera «una suerte de espacio de no responsabilidad que no resulta compatible con el carácter de ley excepcional de la amnistía».

A su juicio, en lo que se refiere a la exclusión de los actos que por su finalidad puedan ser calificados como de terrorismo según la Directiva (UE) «y, a su vez, hayan causado de forma intencionada violaciones graves de derechos humanos», la ponente afirma que «su formulación precisa necesariamente de una interpretación del concepto «violaciones graves de los derechos humanos» que puede generar dudas aplicativas, sobre todo si no se entiende vinculado a la noción empleada por el TEDH».

Sobre la cuestión prejudicial coincide con su compañero en que «modular o eliminar el efecto suspensivo de la cuestión prejudicial no parece que esté al alcance del legislador nacional».