La lucha contra el déficit: ¿una nueva Desamortización?

JAIME LAMO DE ESPINOSA, Catedrático (UPM). Premio Rey Jaime I de Economía
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Tres problemas cruciales soporta hoy la economía española: un déficit agudo y que sigue creciendo; una deuda, no muy alta en términos relativos pero que se multiplica aceleradamente, pues el déficit no se frena; y un paro del 20% que más que duplica la media de la eurozona. Y tenemos unas comunidades autónomas y unos ayuntamientos terriblemente endeudados y sin salidas inmediatas a sus graves problemas de gasto. No, nuestra crisis no muestra síntomas de recuperación y no es comparable con las de los demás; es más aguda, más persistente y de más difícil salida si no se adoptan soluciones que, aunque fueran rápidas, serían ya tardías, y a la postre está poniendo en cuestión el modelo de Estado. De ahí las presiones que hoy nos llegan desde la UE, algunas de las cuales se han materializado en la reciente propuesta de medidas para reducir el gasto que afecta a funcionarios, pensionistas, obra pública, etc., además de la próxima subida del IVA y, previsiblemente, del impuesto a grandes fortunas que se anuncia, por el lado de los ingresos.

Pretendo aportar otra posible solución, no expuesta hasta ahora, que enlaza con lo mejor de nuestros siglos XVIII y XIX, cuando la Corona hubo de hacer frente a problemas de deuda muy agudos. Y si la Corona, con Mendizábal o Madoz en los dos periodos progresistas 1835-1843 y 1854-1856, desarrolló sendos procesos de desamortización... ¿podría llevarse a cabo ahora otra desamortización de ciertos bienes públicos? Dada la extremada situación económico-financiera de ayuntamientos y CC.AA., pienso que sí. Tal vez esto hará sonreír a muchos de los lectores. Aquellas desamortizaciones de bienes trataron de sacar de las llamadas «manos muertas» tierras al mercado y obtener ingresos que sanearan la deuda pública existente. ¿Es aquel un ejemplo válido hoy?

Hoy una mitad aproximadamente de nuestra geografía es forestal (arbolada y desarbolada), y la otra es la llamada superficie agrícola útil (SAU). Si nos concentramos sobre la primera, vemos que existen unos 27,6 millones de hectáreas forestales (Anuario Estadístico Forestal. 2006. MARM. 2009). De la superficie forestal «arbolada», 1,06 millones de has. pertenecen a las diferentes comunidades autónomas, y 4,18 millones a entidades locales, en total 5,25 millones. Y de las superficies forestales «desarboladas», 0,35 y 1,19 millones de has. son propiedad de CC.AA. y de ayuntamientos, respectivamente; total, 2,26 millones. Es decir, sumamos unos 7,50 millones de has. de propiedad pública de ayuntamientos y CC.AA. (Hemos excluido de tal cómputo las algo más de 600.000 has. de montes vecinales en mano común). ¿Tienen alguna utilidad tales propiedades en manos públicas o «muertas»? ¿Son fuente de ingresos o de gastos para las entidades propietarias? La mayor parte de esos montes son hoy fuente de gasto de ayuntamientos y comunidades (prevención de incendios, cuidados forestales, etc.) y muy poco de ingresos, porque ni el aprovechamiento de leñas, resinas, pastoreos, caza, etc. genera ingresos que compensen los costes de la propiedad ni los vecinos hoy lo aprecian. Y si el Estado en los años anteriores ha ido liquidando sus propiedades industriales (siderurgias, navales, energía, aviación, etc.), financieras (banca oficial), inmobiliarias y demás, vía ventas de la SEPI, ¿qué sentido tiene hoy mantener casi una cuarta parte de la propiedad agraria en manos estatales?

Si imaginamos que tales superficies fueran puestas a la venta y enajenadas en solo 1/3 (no olvidemos que habría que excluir las hectáreas públicas insertas en Parques Nacionales o Naturales) mediante cualesquiera de los procedimientos previstos en la ley, podrían ser objeto de enajenación no menos de unas 2,5/3,5 millones de has., lo que a un precio medio de 3.000/6.000/ha. supondría unos ingresos de entre 7.500 y 21.000 millones de euros. No son cifras despreciables si las comparamos con los 15.000 millones del programa actual del Gobierno.

¿Es factible, legal y administrativamente, tal propuesta? Pienso que existen instrumentos jurídicos suficientes en la Constitución, en la normativa de régimen local, así como en la Ley de Patrimonio del Estado, como para permitir la transmisión a entidades privadas de aquellos bienes que son del patrimonio de las Administraciones Públicas y de aquellos que, siendo de dominio público, hayan perdido tal carácter y puedan ser desafectados y susceptibles de ser enajenados. La Constitución, en su artículo 132, establece que «la Ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación». Por tanto, la propia Constitución prevé que los bienes de dominio público puedan ser desafectados y, por tanto, convertibles en patrimoniales, lo que les permite ser susceptibles de ser enajenados. Por otra parte, el texto refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local distingue claramente entre: a) los bienes de dominio público, que son los destinados al uso o servicio público (carreteras, calles, hospitales, museos...); b) los patrimoniales, que son aquellos que no están destinados al uso público ni afectados a algún servicio público y pueden constituir fuente de ingresos para el erario de la entidad. Se rigen por su régimen específico y, en su defecto, por el derecho privado; y c) los bienes comunales (que son de dominio público), cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos. Los bienes comunales y demás de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. No obstante, la ley permite la alteración de la calificación jurídica de los bienes previo expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad. Nótese que muchas de las fincas rústicas existentes en España tienen la categoría jurídica de bienes comunales de titularidad municipal y ocasionalmente provincial.

Para un mayor detalle, el Reglamento de bienes de Corporaciones locales regula en su capítulo V el procedimiento de enajenación de los bienes patrimoniales. Por lo que respecta a los bienes de dominio público del Estado y de las CC.AA., en cada legislación específica de aguas, costas, montes, minas, etc. se establecen los procedimientos de desafectación de los bienes demaniales y su conversión en patrimoniales. Una vez devenidos patrimoniales, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas de 2003 permite la enajenación de sus bienes (arts. 131 y siguientes), que pueden realizarse mediante: a) concurso, adjudicándose a la oferta más ventajosa, teniendo en cuenta los criterios que hayan establecido los correspondientes pliegos, adicionales al precio de venta; b) subasta (procedimiento excepcional), aplicable a aquellos bienes inmuebles que por su ubicación, naturaleza o características sean inadecuados para atender las directrices derivadas de las políticas públicas -en concreto, el suelo rústico se enajenará mediante subasta-; o c) venta directa, en caso de concurso y subasta declarados desiertos, y cuando se trate de fincas rústicas que no sean susceptibles de prestar una utilidad acorde con su naturaleza y la venta se efectúe a un propietario colindante. Y nada impide que en esas subastas la venta esté condicionada a la imposibilidad de que puedan ser objeto de recalificación urbanística.

¿Habrá demanda solvente? No lo sé. Es la pregunta del millón. Pero aquí habría que recordar cuando Alicia cae por el túnel del Conejo Blanco a gran velocidad, cambia de tamaño, encuentra en el estanque de sus lágrimas un pequeño ratón, junto al cual se congregan otros animales, y uno de ellos , el Dodo, dice: «Lo mejor para secarnos será una carrera política». Alicia preguntó: «¿Qué es una carrera política?». «Bueno -dijo Dodo-, la mejor manera de explicarlo es hacerlo». Pues bien, hagámoslo, pongamos en marcha el plan, que puede que nos depare sorpresas. Y de no lograr nada... estaríamos como ahora. En conclusión, la Administración del Estado, las CC.AA. y las entidades locales disponen de mecanismos legales para enajenar los bienes integrantes de su patrimonio, así como los de dominio público y comunales, previa su desafectación, contribuyendo así a salir de la enorme ratonera financiera en la que se hallan inmersas esas mismas entidades. Pienso que valdría la pena que nuestras autoridades reflexionaran sobre esta propuesta.