Ley de Transparencia, un salto a una democracia avanzada
Emilio Guichot, Manuel Sánchez de Diego, Elisa de la Nuez, Borja Bergareche y Manuel Villoria - jaime garcia

Ley de Transparencia, un salto a una democracia avanzada

Mientras se ultiman las enmiendas al proyecto de ley, ABC discute con cinco expertos sus profundas implicaciones

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En octubre de 2008, los diarios «El País» y ABC exigieron de forma conjunta al entonces presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero, el cumplimiento de uno de los aspectos menos conocidos del programa electoral del PSOE, la aprobación de una ley de Acceso a la Información y Transparencia. A España le corresponde el dudoso honor de ser el único país grande de los tres miembros de la UE que no cuentan todavía con una ley de este tipo, que tienen ya casi un centenar de países. Con un primer borrador del Ejecutivo socialista, y el proyecto abanderado ahora por el Gobierno de Mariano Rajoy, España se encamina por fin a incorporar a su ordenamiento, previsiblemente después del verano, una nueva cultura política vinculada a la rendición de cuentas y al derecho a saber de los ciudadanos.

Su aplicación deberá garantizar el derecho de solicitar cualquier información en manos de las administraciones públicas, que estarán obligadas a responder y a publicar de forma periódica bases de datos de todo tipo en sus páginas web. Las expectativas creadas son enormes. Y el consiguiente riesgo de frustración también, como alertan en esta conversación cinco de los mayores expertos en transparencia de nuestro país, reunidos en la redacción de ABC.

— ¿Qué va a cambiar en España cuando esté en vigor esta ley?

- Julio Rojo Gamba: Si la ley es buena y se aplica, nos convertiremos por fin en una democracia avanzada, es así de simple.

- Manuel Villoria: Si la implantación es adecuada, no debemos esperar grandes cambios pero, a medio y largo plazo, sí debe relegitimar la acción política. Espero que permita mejorar la calidad de la democracia y la eficacia de la Administración, sobre todo si los presupuestos y la evaluación y control de las políticas se hacen de forma más transparente. Pero, si no se implementa adecuadamente, el resultado va a ser demoledor porque va a generar una gran frustración.

- Elisa de la Nuez: Las leyes pueden ser instrumentos de cambios culturales, que es lo que necesitamos en España. Ese cambio afecta no solo a los políticos y los funcionarios sino también a los ciudadanos y los medios de comunicación. Pero las expectativas son demasiado grandes, muchos esperan que va a cambiar de arriba abajo todo lo que funciona mal en España, que es mucho, y me temo que la ley puede quedarse corta. En España existe una cultura de la opacidad y cambiarlo de la noche a la mañana es una perspectiva demasiado voluntarista.

- Manuel Sánchez de Diego: Yo soy optimista. En 1992 se aprobó la primera ley de protección de los datos personales cuando era un asunto que no tenía ni nombre y que solo nos preocupaba a cuatro locos. La motivación de la clase política con esta ley es ciertamente publicitaria, la transparencia vende y es una forma de tirar un cabo a la ciudadanía. Pero desde el punto de vista cívico, la ley debe servir para conseguir una democracia del siglo XXI y la participación ciudadana. Pero lo que tenemos hasta ahora no es un buen texto, y solo lo van a cambiar un poquito a través del proceso de enmiendas.

- Emilio Guichot: El porqué de esta ley en el caso español es claro, a una crisis económica se ha sumado una crisis institucional de falta de confianza en la política. La ley puede suponer una nueva cultura en los poderes públicos y un cambio radical en la concepción de la Administración. Obtener la información ya no dependerá de que alguien lo quiera sino de una lista cerrada de obligaciones de publicidad activa mínimas, junto al derecho de acudir a los tribunales para acceder al resto de la información. Esto será lo que da poder a los ciudadanos.

— ¿Qué le falta al proyecto de ley actual para se cumplan esta promesa de tener una democracia del siglo XXI?

- MV: Ninguna ley es perfecta, y tampoco podemos pedir a esta ley que arregle todos los problemas y que haga ciudadanos más libres y felices. Creo que, esencialmente, lo que le falta es un sistema de sanciones que desincentive la previsible baja implantación de la ley. Y, segundo, definir cuál será el órgano independiente que va a gestionar esto.

- EN: La ley de transparencia chilena recoge una sanción equivalente al 30-50% de las retribuciones, no del currito, sino del responsable de la unidad que no ha dado una información pública. El proyecto español actual no recoge ninguna sanción, pero la línea es esa: que el funcionario tenga mucho más que perder no dando la información que facilitándola.

- JRG: La ley canadiense contempla hasta dos años de cárcel de sanción, que parece una bestialidad. Pero una de las grandes deficiencias de esta ley es que el acceso a la información no se concibe como un derecho fundamental.

- MSD: Si aprueban esta ley sin reconocer que es un derecho fundamental nos podemos encontrar con que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos sancione a España. Lo que le falta a esta ley es poner la máquina delante y ponerle un auténtico maquinista independiente al frente. La ley actual pone la transparencia primero y detrás contempla el derecho de acceso como un derecho administrativo. Pero, en realidad, el acceso es el motor, la máquina de la transparencia.

- EG: Había motivos suficientes para dar un salto y reconocer con valentía jurídica el derecho de acceso como una parte de la libertad de información. Así lo ha hecho desde 2009 el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. No hay información más importante para la formación de la opinión pública -que es la función constitucional del derecho a la libertad de información- que la que detienen los poderes públicos, y que se refiere a cómo se ha gastado el dinero público y a qué decisiones se han tomado.

- EN: El derecho fundamental tiene una capacidad expansiva tremenda, y una razón de la resistencia a concebirlo como tal puede ser el deseo de preservar la capacidad de que las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y los entes locales de tener sus desarrollos propios en esta materia.

— ¿Cómo debe ser esa Agencia de la Transparencia? ¿Tiene sentido que se fusione con la Agencia de Protección de Datos?

- MV: Ha habido un cambio, ahora se habla del Consejo de la Transparencia y Buen Gobierno, ya no será la Agencia de Evaluación prevista anteriormente, que dependía del Ministerio de Hacienda. Será, dicen, independiente. Un órgano independiente es aquel que define por sí mismo un plan de trabajo, tiene su propio presupuesto y sus propios medios para desarrollarlo, realiza su propia selección de personal y el nombramiento y cese de su directiva está reglado, tiene su continuidad en el tiempo y no puede ser cesado por razones discrecionales.

- EG: El modelo de unificación con la agencia de protección de datos, que es la tendencia más reciente y que hemos visto en Suiza, Reino Unido o Alemania, tiene la virtualidad de dar una respuesta unificada a los casos en que colisionan transparencia y protección de datos. Pero creo que, en el caso español, la Agencia de Protección de Datos lleva 20 años volcada en la privacidad y esa lógica está en su ADN, y sería difícil reconvertirla.

- JRG: Lo importante es reforzar al máximo la publicidad activa, porque tenemos la tecnología suficiente para ello, y que sirva para poner fin a realidades como que un 25 por ciento de los 8.106 ayuntamientos españoles ni siquiera presentan sus cuentas al Tribunal de Cuentas, o que solo el 4 por ciento de los más de 18.000 entes públicos locales publica auditorías de sus cuentas.

— ¿Y será eficaz para luchar contra la corrupción, como nos han prometido?

- MV: Los estudios internacionales indican que, a más transparencia, menos corrupción. Los países más transparentes tienden a ser los menos corruptos, la correlación es muy alta. Y suelen tener renta per cápita más alta también. Así, si se implementa adecuadamente, esta ley debería ser una ayuda en la lucha contra la corrupción, pero no vale por sí misma. Debe ir acompañada de un «big bang» de medidas anticorrupción como la regulación de los lobbies, la protección de los denunciantes de corrupción, la modificación de la ley de enjuiciamiento criminal o la creación de tribunales especiales para delitos económicos.

— ¿Cuál es el principal factor que genera corrupción?

- MV: El bajo nivel de control del poder político que hay en España, sobre todo en el nivel local, donde tenemos un modelo de alcalde fuerte, extraordinariamente poderoso. El modelo de democracia español está muy basado en la estabilidad y en la gobernabilidad, lo cual era lógico en el momento de la Transición, pero ha llegado a un momento de agotamiento. Ahora necesitaríamos dar un salto a un democracia con más transparencia y rendición de cuentas y un poder más controlado, cosa que no vemos en las últimas reformas, como en la nueva ley del Consejo General del Poder Judicial, peligrosísima desde esta perspectiva.

- EN: Se han desmontado los controles previos que existían en el ámbito local, que cambian también cuando se van constituyendo las Comunidades Autónomas, y que serían la intervención, el control jurídico y unos secretarios del ayuntamiento independientes. El fenómeno de la proliferación de los entes públicos tiene mucho que ver: huir de los controles previos. Cuando el interventor no te deja hacer algo, montas una sociedad mercantil o un ente público para sortear ese obstáculo.

- EG: Una ley es un instrumento poderoso para hacer real aquello de que la luz del sol es el mejor de los desinfectantes. Por citar un artículo como ejemplo, las obligaciones de transparencia activa harán que se den a conocer los contratos de cuantías menores, que a día de hoy no se conocen. Solo una disposición que ponga fin a esa práctica de corrupción tan habitual que es trocear los contratos hasta hacerlos menores y no tenerlos que adjudicar con publicidad ya merecería una ley.

— ¿En qué medida la descentralización política en España puede afectar a la aplicación de esta ley?

- MV: En España, los datos indican que la descentralización, sobre todo en el nivel local, ha ido configurando constitucional y legalmente un modelo de autonomía local que, en la práctica, incentiva la corrupción. Este modelo hace que sea difícil la gobernabilidad del territorio. Yo me temo que hasta los ayuntamientos terminarán queriendo, en este ámbito, sus propias autoridades de transparencia para impedir ser controladas.

- EG: El proyecto hace una interpretación muy amplia de qué puede imponer como básico el Estado al resto de las Autonomías. Todos los artículos son básicos salvo dos apartados de dos artículos. Ya existen leyes de transparencia en Galicia, en Navarra o en Extremadura. Y se va a caminar a que cada Autonomía tenga su ley de transparencia y su propia agencia de transparencia, como manda la ley. Pero tendrán un margen muy reducido. Lo que podrán hacer es ir más allá en la lista de información sometida a las obligaciones de publicidad activa. Eso es, de hecho, lo que están haciendo la mayoría de leyes autonómicas.

- MSD: La preocupación de los diputados nacionalistas en torno a la transparencia y el derecho de acceso es el ámbito competencial, lo de menos es el ciudadano. Y creo que la dinámica en que ha entrado este proyecto en este sentido diabólica. La transparencia es un cambio de paradigma, y lo esencial y básico es satisfacer necesidades de información de los ciudadanos, y que los políticos en todos los niveles del Estado acepten que esa información es del ciudadano y no del funcionario. Este cambio de mentalidad todavía no lo tienen nuestros políticos aunque, curiosamente, sí lo tienen muchos funcionarios.

— ¿Qué nos enseñan otros países?

- EN: En Chile, por ejemplo, la ley de transparencia ha hecho que muchos altos cargos prefieran devolver las tarjetas de crédito corporativas y renunciar al coche oficial porque su uso ahora es transparente y salen a la luz los abusos en el gasto público.

- MV: En España el modelo es que los políticos vienen para mandar, no para servir. En el modelo anglosajón o nórdico los políticos están para servir, y el pacto es «yo a usted le voto pero le voy a controlar de forma continua y quiero saber lo que hace, dónde va y con quién se reúne cada día». Aquí les pone nerviosísimos tener que publicar su agenda. Pero también exige cambios en los ciudadanos. En España no nos gusta que nos controlen y el ámbito privado es muy cerrado, a diferencia del mundo anglosajón y, sobre todo, del nórdico, donde el control social es mutuo y muy alto. Esta es una de las causas de la baja corrupción. La gente siente una vergüenza terrible de que se sepa que no paga sus impuestos. Y también debe cambiar el ámbito empresarial. España históricamente tiene un capitalismo de amiguetes y no el capitalismo industrial que vemos en otras latitudes, que ha impulsado tradicionalmente la lógica de la transparencia por exigencias del mercado.

- JRG: Ejemplos como el Reino Unido nos enseñan las posibilidades de las nuevas tecnologías para la publicación de gasto público online y la interactividad digital ciudadano-Administración, en clave de gobierno abierto.