La actuación del Rey y el refrendo del Gobierno

El artículo 64 de la Constitución dispone que «los actos del Rey serán refrendados por el presidente del Gobierno y, en su caso, por los ministros competentes (…) de los actos del Rey serán responsables las personas que los refrenden». El artículo 62 dice cuáles son los actos que corresponden al Rey, y entre ellos señala el de sancionar y promulgar las leyes; convocar y disolver las Cortes Generales y convocar elecciones; expedir los decretos y conferir empleos civiles y militares; nombrar y separar a los miembros del Gobierno; ejercer el derecho de gracia; entre otros más. El artículo 63, por su parte, dice que es al Rey al que corresponde manifestar el consentimiento del Estado en los tratados internacionales. Es evidente que antes de que el Rey realice esos actos validándolos con su firma, se han seguido los trámites y procedimientos exigidos en Derecho. El Rey no puede nombrar magistrado del Tribunal Supremo o teniente general a quienes no reúnan los requisitos para serlo, pero tampoco es el Rey quien debe personalmente ocuparse de llenar tales requisitos. El Rey no puede concertar por su cuenta un tratado internacional, pero tampoco es él quien debe negociarlo, cerciorarse de que cumple con la legalidad nacional e internacional y asegurarse de su validez legal. En esos dos supuestos que pongo como ejemplo emana con claridad que la firma del Rey viene precedida de un complejo procedimiento que a él no le corresponde seguir ni vigilar, sino al Gobierno; y por tanto del acto de Rey se hace responsable el que lo refrenda como señala la Constitución.

El refrendo viene referido a los «actos» del Rey, y la cuestión entonces consiste en saber qué debe entenderse por «acto», lo que a mi parecer debe interpretarse como todo hecho o acción capaz de generar efectos jurídicos. En los ejemplos antes mencionados los actos del Rey, convocando unas elecciones, nombrando a alguien para un empleo civil o militar, firmando un tratado internacional, el Rey con su firma hace nacer a la vida jurídica aquella decisión que contiene el decreto correspondiente; y de ahí surge la necesidad de que ese acto sea refrendado y quien lo haga asuma la responsabilidad por el mismo. Es más, cuando la Constitución declara que el ministro que refrenda asume la responsabilidad del acto refrendado, está partiendo de la base de que ese acto es capaz de generar responsabilidad, pues aquellos otros incapaces de derivar responsabilidad en Derecho no precisarían de refrendo.

Llegados a este punto podemos empezar a concluir que habrá actos del Rey que requieran el refrendo (todos los señalados en el artículo 62 y 63 de la Constitución) y otros que por no ser susceptibles de generar responsabilidad jurídica no precisan de refrendo.

El artículo 56 de la Constitución dice que el Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia; y que arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones. En el ejercicio de esa función arbitral y moderadora, y desde luego en el ejercicio de su función simbólica como Jefe de Estado, el Rey no está sujeto al régimen de refrendo de sus actos por parte del Gobierno. En primer lugar porque normalmente esos actos no generarán efectos jurídicos, que es el sentido del refrendo como acabamos de ver; y también porque para que el Rey ejerza como árbitro o moderador de las instituciones no puede quedar sometido al consentimiento o autorización de una de las partes. Ir o no ir a un acto de entrega de despachos a los nuevos jueces no genera efecto jurídico alguno, y no es por lo tanto preciso que ningún ministro autorice al Rey a estar presente. En todos aquellos casos donde el Rey considere que su presencia es conveniente para representar al Estado cuya Jefatura ostenta, o en aquellas actuaciones donde crea que su poder moderador es preciso, el Rey podrá actuar por propia iniciativa y sin someterse a ninguna clase de autorización o permiso por parte del Gobierno.

El Rey no es un enviado del Gobierno para dar más lustre a las ceremonias. Tiene un papel otorgado por el pueblo español a través de su Constitución, una función distinta de la del Gobierno, que trasciende la política concreta, que supera la visión partidista y mira al conjunto de la Nación, y ningún gobierno puede impedirle ejercerlo. Convertir al Rey en una especie de subalterno del Gobierno es subvertir el orden constitucional, y eso no es poca cosa.

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Agustín Conde Bajén es académico correspondiente de la Real de Jurisprudencia y Legislación y abogado