La Constitución, clave para afrontar el desafío soberanista

Analizan todos ellos el artículo 155 de la Constitución Española: «Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes les impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general (...)».

ABC también ha pulsado la opinión de magistrados en ejercicio que, si bien, ven factible la intervención del Estado ante el reto separatista, han declinado pronunciarse al respecto ante la posibilidad cierta de que en el futuro tengan que hacerlo en sus tribunales evitando así posibles recusaciones por haber mostrado su opinión sobre este asunto.

«En España no se cumplen las leyes»

1/ No creo que haya llegado el momento de aplicar dicho precepto de la Constitución y confío en que no se utilice nunca. Es un precepto de crisis, cuya aplicación probablemente añadiría más problemas que soluciones. Ciertamente, sin embargo, forma parte de la Constitución y es una norma vigente que puede utilizarse cuando se produzca una situación límite, de secesión, formalmente declarada o puramente aplicada de hecho.

2/ Tenemos en España un grave problema de incumplimiento de la Constitución y de las leyes, de falta de «auctoritas» del Tribunal Constitucional, e incumplimiento también de sus sentencias, que es imputable no solo a Cataluña, sino también a otras comunidades autónomas y, no en último lugar, también a las demás instituciones del Estado. La Constitución se ha puesto vieja, hace aguas por muchos capítulos, y es absolutamente imprescindible acometer su reforma. Si no se hace, cada día está siendo más amplia y preocupante la distancia entre la Constitución real y la Constitución formal, entre el texto escrito de 1978 y las prácticas constitucionales, que son muy distintas y están acabando de hecho con muchas de las regulaciones contenidas en el texto escrito de 1978.

3/ La redacción del artículo 155 es suficientemente clara. Si se dictara una ley para interpretarlo, es probable que fuera impugnada, y que el Tribunal Constitucional resolviera como ya lo hizo en la sentencia de 1983 sobre la Loapa: las interpretaciones generales de los preceptos de la Constitución no le corresponden al legislador, sino al Tribunal Constitucional como «intérprete supremo» de la misma.

«Nuestro buen nombre está en entredicho»

1/ El artículo 155 de la Constitución Española debe aplicarse, sin duda alguna de su legitimidad. Recuérdese que en los Estados Unidos de América, por ejemplo, presidentes tan distintos como Eisenhower, Kennedy o Johnson se vieron obligados a intervenir militarmente en diferentes estados miembros (nuestras comunidades autónomas) poniendo bajo su mando a las «Guardias Nacionales» (policías autonómicas), en los momentos críticos de obstrucción a la aplicación de las leyes. Y este control del poder central sobre todo el territorio nacional fue ya consagrado allí en las leyes de los siglos XVIII y XIX, como la de 29 de julio de 1861 o la de 20 de abril de 1871, que aumentaron todavía más los poderes del presidente.

2/ El Gobierno no debe permanecer impasible si se atenta contra los grandes principios constitucionales, entre ellos la unidad de España y el cumplimiento de las leyes. Tiene que aplicar el artículo 155 de la Constitución. Actualmente se ofrece un espectáculo lamentable de declaraciones y contradeclaraciones que asombra a los observadores extranjeros, además de a nosotros, los españoles. El buen nombre de España está en entredicho.

3/ El artículo 155 es claro. Los desarrollos legislativos son peligrosos en materias polémicas. Es el Gobierno el que debe apreciar si cualquier resolución, decisión o declaración atenta contra los grandes principios constitucionales. Y, en tales casos, debe intervenir sin complejos políticos o temores de clase alguna.

«Hay que aplicar la ley, lo que no se hace»

1/ No, no lo creo. Y no creo que ese momento llegue, además.

2/ Hay que aplicar la ley pura y simplemente en cada caso, cosa que no se hace. Por ejemplo: el incumplimiento sistemático de las sentencias sobre la utilización del castellano en la enseñanza. El artículo 112.b) de la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa prevé que, previo apercibimiento, puedan imponerse multas coercitivas de hasta 1.500 euros a las autoridades responsables del incumplimiento, multas que pueden ser reiteradas cada veinte días, «hasta la completa ejecución del fallo judicial». Y, si eso no basta, podrá deducirse contra la autoridad responsable el tanto de culpa por el delito de desobediencia. Esto último se hizo con el señor Atutxa cuando era presidente del Parlamento vasco. ¿Por qué no se hace lo mismo en este caso? Incumplir la ley les ha salido muy barato hasta ahora, no ya al Gobierno de la Generalitat, sino a las personas concretas, con nombres y apellidos, que lo componen. Si se hiciera esto una sola vez, el tono desafiante y bravucón de algunas de esas personas desaparecería automáticamente.

3/ No soy partidario de ningún desarrollo legislativo del artículo 155 de la Constitución. Hacer tal cosa sería un error, porque se correría el riesgo de «pillarse los dedos», esto es, de carecer de respuestas para aquellas situaciones que no se hubiera acertado a prever al llevar a cabo ese desarrollo. Lo que la Constitución dice es suficiente. El resto habrán de ponerlo el Gobierno y el Senado a la vista de las concretas -y variadísimas- circunstancias de cada caso.

«A veces exhibir la espada, aunque no se use, es suficiente»

1/ El artículo 155 de la Constitución es una típica cláusula de cierre de la regulación del modelo territorial autonómico español. Su cometido es incorporar al texto constitucional una última ratio para el caso de incumplimiento grave de sus obligaciones por parte de una comunidad autónoma o de que esta atente gravemente contra el interés general de España. Pese a tal gravedad, la Constitución no impone taxativamente al Gobierno la inmediata adopción de medidas para obligar a un cumplimiento forzoso de tales obligaciones o para la protección del interés general, sino que lo habilita para ello («el Gobierno… podrá adoptar…»). Más aún: previamente, obliga a otro intento de normalización («previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma»), que, si da resultado, suspende toda acción coercitiva ulterior. Lo que se infiere de tal regulación es que deben agotarse los medios para obtener el resultado de normalización. ¿Cuándo se entienden agotados estos medios? Depende de la prudencia política de las dos partes implicadas. La Constitución indica indirectamente que lo deseable es que no se llegue nunca a tales extremos. Eso es lo que caracteriza a las soluciones últimas, que, una vez puestas en marcha, ya no quedan otras y la situación puede devenir irreversible.

2/ De la anterior respuesta se desprende que entiendo preferible la pregunta alternativa. ¿Qué medios quedarían por emplear? En política, y sobre todo en casos tan graves como los de esta hipótesis, el instrumento preferible siempre es seguir negociando hasta el agotamiento y esperar que dicho agotamiento no llegue nunca. Ya la ciudadanía, tanto la española en general como la específica catalana, sabrá valorar lo que cada cual hace; y ambas partes, sabedoras de eso, también sabrán cuándo han llegado al límite y es la hora de obtener resultados beneficiosos del envite. Todo lo más, se pueden adoptar algunas medidas no muy drásticas en señal de advertencia, pero al mismo tiempo que se negocia y se esté dispuesto a retirarlas en cuanto la otra parte dé muestras de avenirse a negociar. Es un juego de estrategias en el que ambos jugadores prefieren seguir jugando con la esperanza de un combate nulo en vez de jugárselo todo a una baza. Maquiavelo aconsejaba al buen príncipe sacar la espada el primero; sacarla, pero no necesariamente lanzarse a dar la primera estocada. A veces exhibir la fuerza es suficiente: la espada de Damocles ha logrado más victorias que la de César.

3/ No. Por lo dicho antes, es mejor ver la evolución de los acontecimientos. Un catálogo de medidas más bien ataría al Gobierno y daría bazas para recursos, etcétera, a no ser que se corone con un «cajón de sastre», como se suele decir entre juristas, en el que se habilita al Gobierno para cualquier otra medida que considere conveniente. Pero si no se detalla ninguna es preferible que el Gobierno valore en cada momento lo más conveniente para el interés general.

«Se deben agotar los medios ordinarios antes de intervenir»

1/ El artículo 155 de la Constitución se inspira en la Ley Fundamental de Bonn y se funda, como en esta, en el principio de lealtad constitucional de las partes respecto del todo, que justifica la intervención cuando se dan determinados supuestos de quiebra. Se diseñó por nuestra Constitución para no ser aplicado nunca; quizás en la ingenuidad de los constituyentes de que la sola existencia del artículo serviría para evitar cualquier incumplimiento grave por parte de cualquier comunidad autónoma de sus obligaciones constitucionales y legales. Entiendo que, en este momento, no se dan los presupuestos para aplicar las medidas de coerción extraordinarias que derivan del artículo 155, pues deben agotarse los medios o requerimientos ordinarios para garantizar el cumplimiento de las obligaciones dimanantes de la Constitución. El artículo 155 es una última ratio de carácter excepcional a la que sólo cabe acudir cuando todo falla.

2/ El artículo 155 es un mecanismo para garantizar la supremacía de la Constitución, a la que están sujetos y han de ser obedientes todos los poderes y todos los cargos públicos, ya que todos ellos derivan de la Constitución y están a ella sometidos (artículo 9.1). En cuanto a las medidas que el Gobierno podría adoptar de darse los presupuestos materiales (incumplimiento de obligaciones o actuación que atente gravemente el interés general) y contando con la mayoría cualificada del Senado, caben todas las imaginables, desde las de intervención y fiscalización administrativa, económica o financiera hasta las de sustitución de órganos, siempre y cuando sean proporcionadas y provisionales, es decir temporales, hasta que se resuelva la crisis institucional que dio lugar a la aplicación de tales medidas extraordinarias.

3/ El artículo 155 no contiene una expresa habilitación al legislador en cuanto que es un precepto principal que invita a la concreción de las medidas de coerción en función del supuesto de incumplimiento concreto. Desde luego, desde el punto de vista de la seguridad jurídica, sería deseable que se determinaran los supuestos materiales tan genéricamente definidos en el precepto, así como las formas de efectuar los requerimientos ordinarios al presidente de la comunidad autónoma, el plazo para atenderlos, y, en fin, el tipo y alcance de las medidas adoptables para restaurar la normalidad u orden constitucional vulnerado. Esta sería, en todo caso, una tarea dificilísima, una auténtica obra de orfebrería jurídica, pero quizás un desiderátum. Y ello porque la evaluación de la excepcionalidad que daría lugar a la aplicación del artículo entra en el ámbito de la decisión política del Gobierno, sujeta a la ratificación del Senado por mayoría absoluta, que habría de valorar la justificación y la proporcionalidad de las medidas.