De la ley de consultas de Ibarretxe al desafío de Mas

El Parlamento vasco aprobó en diciembre del 2004 el «Estatuto Político para la Comunidad de Euskadi». El «plan Ibarretxe» , nombre del entonces lendakari, incluía el reconocimiento del pueblo vasco a decidir su futuro, la creación de un poder judicial propio, la nacionalidad vasca, una ley de partidos propia y la posibilidad de convocar referéndums.

El estatuto, aprobado por 39 votos a favor frente a 35 en contra, preveía la competencia del Parlamento vasco para «regular y gestionar la realización de consultas democráticas por vía de referéndum». También se reservaba competencias en educación, Hacienda, política fiscal o de ordenación de la actividad económica.

La idea de Juan José Ibarretxe era negociar el texto con el Estado en previsión de celebrar una consulta en el 2005 coincidiendo con unas elecciones autonómicas. Si la negociación fallaba, la consulta se celebraría igualmente para «iniciar un nuevo proceso negociador con el Estado para incorporar la voluntad democrática de la sociedad vasca al ordenamiento jurídico».

El Gobierno impugnó en noviembre del 2003, durante su tramitación, la propuesta de Ibarretxe. El objetivo era detener un proyecto que consideró «totalitario». Pero el pleno del TC, cinco meses después, no admitió a trámite la impugnación porque el texto todavía no era «una resolución, disposición o acto» integrado en el ordenamiento jurídico. Si se declararan antijurídicos «simples proyectos de normas», señalaba el auto, sería imposible acometer reformas legales.

El «plan Ibarretxe» llegó al Congreso de los Diputados en febrero del 2005, donde concluyó su recorrido. Una amplia mayoría de la Cámara –313 diputados– rechazaron la toma en consideración de la propuesta. Al día siguiente, el entonces lendakari anunció la convocatoria de elecciones autonómicas un mes antes del calendario inicialmente previsto.

Años más tarde, en el 2008, Ibarretxe aprobó una ley de consultas para preguntar a los vascos sobre el estatus político de la autonomía. Tras fracasar el diálogo con el Gobierno de la Nación, intentó convocar una consulta no vinculante para la independencia. Ibarretxe hacía una mención expresa al referéndum que se celebraría ese mismo año.

Incluía la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo en que los partidos vascos, sin exclusiones, inicien un proceso de negociación para alcanzar un acuerdo democrático sobre el ejercicio del derecho a decidir del pueblo vasco, y que dicho acuerdo sea sometido a referéndum antes de que finalice el año 2010?».

El Gobierno de Zapatero impugnó la ley, que quedó automáticamente suspendida. En el fallo hecho público el 11 de septiembre del 2008, el Tribunal Constitucional dejó claro que la ley vasca vulneraba el artículo 149 de la Constitución. El punto 149.1.32 señala que la competencia para convocar consultas populares por vía de referéndum es exclusiva del Estado.

El TC indicó, y eso sigue siendo válido para los planes de Mas, que el titular del derecho a decidir es el pueblo español y ningún órgano autonómico puede plantear un referéndum de autodeterminación porque afecta al «fundamento mismo del orden constitucional». Aunque se trataba de una consulta no vinculante, el TC veía evidente que se pretendía realizar un referéndum porque el «sujeto consultado» coincidía con el «cuerpo electoral».

El socialista José Montilla, al frente del tripartito, aprobó en el 2010 una ley de consultas que no planteaba la consulta de autodeterminación. Para ello tuvo que enfrentarse a los deseos de sus socios de ERC, que querían llegar más lejos que el expresidente de la Generalitat de Cataluña. El Gobierno de Zapatero, no obstante, recurrió esa ley, como ya hiciera con la iniciativa de Ibarretxe.

El Tribunal Constitucional suspendió durante cinco meses la aplicación de la ley, siguiendo los preceptos jurídicos. Más tarde levantó la suspensión al entender que la Generalitat no podía convocar un referéndum con esa ley. El texto marcaba la exigencia de pedir autorización al Estado. Además, el Estatuto de Cataluña, en el artículo 22, pone como excepción a su competencia para convocar consultas el artículo 149.1.32 de la Constitución. Esto es, el que reserva al Estado dicha iniciativa.

El Parlamento de Cataluña aprobó en enero del 2013 una declaración soberanista que establecía que «el pueblo de Cataluña tiene, por razones de legimitidad democrática, carácter de sujeto político y jurídico soberano». Por unanimidad, el TC sentenció que «Cataluña no es titular de un poder soberano» . Este es «exclusivo de la Nación española constituida en Estado».

En línea con lo expresado cuando era Ibarretxe quien aspiraba a romper con España, los doce magistrados del Constitucional señalaron que nadie puede modificar unilateralmente algo que afecta directamente a la Carta Magna y que la única vía posible para hacerlo es mediante la reforma de la Constitución. Las referencias al «derecho a decidir de los ciudadanos de Cataluña» sí son constitucionales porque son una «aspiración política». Nunca la consagración de un «derecho a la autodeterminación no reconocido en la Constitución».

La Generalitat pretende convocar una consulta, no un referéndum. Un referéndum debe tener un «cuerpo electoral», una figura que se elimina en la ley de consultas de Mas. El presidente autonómico plantea que en sus consultas autonómicas puedan votar los mayores de 16 años y aquellos que no habiendo nacido en Cataluña tengan un año o más de residencia en la comunidad.

Mas intenta asegurar la legalidad de su iniciativa recurriendo a este resquicio. Se trata de evitar la identificación de la consulta con un referéndum: que el «sujeto consultado» no coincida con el «cuerpo electoral». Hay juristas que mantienen que, por esta vía, la iniciativa aprobada por el Parlamento catalán podría ser considerada constitucional. Las preguntas anunciadas por el Gobierno de Mas para el 9 de noviembre, en cambio, no se ajustan a la legalidad.

La consulta separatista no tendrían validez jurídica en caso de que se convocase. El texto de la ley señala que se trata de consultas con carácter «no refrendario», es decir, sólo de carácter no vinculante. La ley contempla la creación de un registro de participación que integrará los datos del registro de población de Cataluña y el registro de catalanes en el exterior.