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Leyes de Acompañamiento: un fraude de Ley constitucional

Actualizado 29/11/2002 - 00:07:21
Si no fuera porque he escrito varios artículos denunciando esta escandalosa práctica legislativa, alguno de ellos durante mi mandato como diputado en la VI Legislatura (1996-2000) y con el plus añadido de que era a la sazón portavoz de mi grupo parlamentario (Partido Popular) en la Comisión Constitucional, podría pensarse que el de hoy está determinado por la defensa, por otro lado lógica y legítima, de los intereses de esta casa. Intereses que se han visto zarandeados por la arbitraria decisión del ministro de Ciencia y Tecnología colando, con «alevosía y nocturnidad», es decir, sin ningún debate previo, ni siquiera del Consejo de Ministros, una enmienda en la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social (vulgarmente llamada Ley de Acompañamiento) por medio de la cual se impide a las personas físicas o jurídicas que participen en el capital de una sociedad concesionaria de un servicio público de televisión de ámbito estatal, participar en otras sociedades concesionarias de televisión, sea el que sea su ámbito de cobertura. Como el Gobierno ha ocultado este propósito a las empresas del sector que están en esta situación -Grupo Prisa y Grupo Correo-Prensa Española- yendo, además, contra sus propios actos, por un lado «defraudan legítimas expectativas que se suscitaron con la concesión» (ABC), por otro, se dirigen «contra dos grupos de comunicación que han invertido en televisiones locales, mientras que en nada afecta, por ejemplo, a Berlusconi, ese campeón del pluralismo en España y monopolista público y privado en Italia que se ve así beneficiado indirectamente» («El País»).

La Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, donde ahora se pretende regular la televisión privada para repartirla entre unos cuantos afines, ha sido calificada de forma graciosa, de forma unánime, por la doctrina como leyes «ómnibus», «motorizadas» o, simplemente, «escoba». Es una mala y fraudulenta práctica legislativa que viene de Italia y cuya finalidad es evitar la inconstitucionalidad de determinadas medidas que se solían introducir como disposiciones adicionales en las leyes presupuestarias anuales. Efectivamente, el Pleno de nuestro Tribunal Constitucional dictó una Sentencia en 1992 (STC 76/1992 de 12 de mayo. Ponente: Fernando García-Mon) en la que, en síntesis, concluía «que para que la regulación, por una Ley de Presupuesto, de una materia distinta a su núcleo mínimo, necesario e indisponible (previsión de ingresos y habilitación de gastos) sea constitucionalmente legítima es necesario que esta materia tenga relación directa con los gastos e ingresos que integran el Presupuesto o con los criterios de política económica de la ese presupuesto es el instrumento y que, además, su inclusión en dicha ley esté justificada, en el sentido de que sea un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto y, en general, de la política económica del Gobierno» (Fundamento Jurídico 4 en resumen de la propia jurisprudencia editada por el Tribunal). Dicha paradigmática sentencia recogía doctrina y a apuntada, pero no apuntalada, en las STC 27/1981 Fundamento Jurídico 2º, 63/1986 Fundamento Jurídico 12 y 65/1987 Fundamento Jurídico 4º. ¿Qué hizo entonces el Gobierno socialista y ha seguido haciendo el popular? Pues imitar a Italia, inventarse una Ley de Medidas etcétera que sirviese para meter todo aquéllo que había quedado más o menos olvidado durante el año.
En pocas cuestiones la oposición -sea cual sea pero con la condición de estar en la oposición- y la doctrina, de forma unánime, han criticado tan duramente esta forma de legislar, no sólo porque constituye un atentado contra la certeza del derecho, condición indispensable para poder exigir la obligatoriedad de las leyes, sino por su carácter de verdadero «fraude de Ley constitucional» (César Albiñana García-Quintana). Este autor y Catedrático emérito de Derecho Tributario ha escrito que el gobierno, con este tipo de leyes, «confesó su propósito, sincero e ingenuo a un tiempo, pues en la memoria que acompañó al proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social remitido al Congreso de los Diputados el día 5 de octubre de 1994, expuso: «La doctrina del Tribunal Constitucional en relación con los límites materiales de las Leyes de Presupuestos, expresada fundamentalmente en las sentencias del 18 de mayo de 1992 y 28 de junio de 1994, obliga una vez más a compartimentar las normas tributarias previstas en dos proyectos normativos distintos: el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995 y el Proyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que debe tramitarse conjuntamente con aquel». Luis Cazorla Prieto, prologando al profesor Rodríguez Bereijo, que fue Presidente del Tribunal Constitucional, incluso va más lejos y sostiene que la larga y farragosa jurisprudencia constitucional ha desembocado, con la Ley de marras, en una situación caótica y descontrolada.

Pero quien, a mi juicio, ha sido más duro con este tipo de normas legislativas bastardas es el profesor y Académico Eduardo García de Enterría (por cierto, maestro del actual ministro de Justicia) quien en un luminoso opúsculo -«Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas»- ha escrito: «Hay que decir que bastantes de las objeciones que el Tribunal Constitucional puso a la práctica anterior de legislar a través de la Ley de Presupuestos resultan aplicables a esta técnica alternativa de las Leyes de Acompañamiento y, por de pronto, la objeción básica relativa  a las limitaciones con que se tramitan en el procedimiento legislativo, excluyendo la intervención de las Comisiones de las Cámaras competentes por razón de materia. Resulta completamente insoportable esta técnica de legislar en bloque, asistemáticamente sin motivación alguna visible (recordemos que las normas comunitarias deben estar motivadas circunstanciadamente, art. 190 del Tratado CE), simple fruto aparente del arbitrio y no de la razón legislativa, que parece que es lo que debían manifestarse en el debate de las Cámaras según la teoría democrática». Luego el profesor hace una pequeña glosa de la Ley de Acompañamiento de 1998 (gobierno popular) y el asunto alcanzó lo grotesco, ya que se llegó a modificar por este procedimiento una ley que todavía no había entrado en vigor.
Al déficit democrático de tramitación se le une, en el escandaloso caso de la regulación televisiva, que ni siquiera ha podido debatirse en el Congreso, y por lo tanto constituiría, de proseguirse por ese camino, también un fraude del procedimiento legislativo que no debería tolerar ningún grupo ni siquiera el popular.

Una recientísima sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional (TSC 96/2002 de 25 de abril. Ponente: Pablo Cachón Villar) y refiriéndose a si estas denominadas leyes de acompañamiento pueden vulnerar el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 CE, afirma que «este principio implica la suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad en libertad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tiene aquel principio». Es decir, la seguridad jurídica ha de entenderse como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados, procurando la claridad y no la cofusión normativa. Sean cuales sean los intereses que defienda, si el PSOE recurre la Ley de Acompañamiento, no sólo hará un buen servicio a la regeneración democrática, sino que provocará que el Tribunal Constitucional pueda pronunciarse de forma rotunda sobre tan espurias, fraudulentas y antidemocráticas formas de legislar.
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