El presupuesto 'nulo' de la futura ley de violencia vicaria

La finalidad principal de la norma es reconocer, prevenir, sancionar y erradicar la violencia vicaria como una manifestación específica y extrema de la violencia de género, en la cual el agresor utiliza a las hijas e hijos de la víctima de violencia de género, u a otras personas del círculo más cercano, como instrumentos para causarle un daño psicológico profundo.

Desde el CES consideran que el reconocimiento de la violencia vicaria como expresión de la violencia de género supone un importante avance en la lucha por la igualdad, al asumir su existencia como una realidad indesligable de la desigualdad estructural entre hombres y mujeres, implicando la instrumentalización de las personas que forman parte del entorno personal y afectivo de las mujeres víctimas de violencia para multiplicar el daño infligido.

Desde este organismo reconocen que la ausencia en la normativa de una identificación sustantiva de la violencia vicaria ha dificultado su visibilización y abordaje, obstaculizando la puesta en marcha de medidas específicas para afrontar la gravedad y consecuencias de este tipo de violencia. Esta situación ha motivado respuestas desiguales en el ámbito judicial y administrativo, asentadas fundamentalmente, en criterios jurisprudenciales.

La comisión ha valorado que el Anteproyecto defina la violencia vicaria en la reforma de la Ley Orgánica 1/2004, circunscribiéndola a los daños infligidos a personas cercanas a la víctima para maximizar el sufrimiento, así como la tipificación penal específica de estas conductas, proponiendo un refuerzo en la formación de los profesionales de la justicia y la mejora de procedimientos para la defensa de las víctimas.

Todo ello constituye sin duda un avance respecto a la legislación previa en violencia de género y protección de menores. Sin embargo, en el documento del CES se perciben algunos aspectos que pueden poner en duda la buena marcha de la futura ley:

-Presupuesto 'nulo': Un aspecto muy relevante que la comisión no ha querido pasar por alto es la estimación del impacto presupuestario “nulo” que acompaña al Anteproyecto. "No en vano -suscribe el texto-, la efectividad de buena parte de las medidas que se contemplan, como la puesta en marcha del Plan de Sensibilización, la formación de los profesionales de la justicia o el necesario refuerzo de los juzgados de violencia contra las mujeres que llevaría implícito el despliegue de este Anteproyecto, necesitarán de la movilización de recursos económicos que supondrían un gasto presupuestario",.

-Escasa formación de los profesionales implicados hasta la fecha: La comisión ha valorado que el Anteproyecto defina la violencia vicaria en la reforma de la Ley Orgánica 1/2004, circunscribiéndola a los daños infligidos a personas cercanas a la víctima para maximizar el sufrimiento, así como la tipificación penal específica de estas conductas, proponiendo un refuerzo en la formación de los profesionales de la justicia y la mejora de procedimientos para la defensa de las víctimas.

-Falta de un tratamiento integral: El CES señala que la complejidad y gradualidad de la violencia vicaria, reconocida en el Anteproyecto, requeriría de un tratamiento integral que el texto no alcanza a proyectar. Como recoge el Informe 3/2024 del CES, el derecho de la infancia a un entorno familiar seguro y libre de violencia es esencial para su desarrollo sano, y la violencia contra la infancia supone una negación de sus derechos fundamentales, con daños persistentes y un posible ciclo intergeneracional de violencia. Basta recordar que 63 niños y niñas han sido asesinados por sus progenitores o las parejas de sus madres desde que se registran estos crímenes en materia de violencia de género desde 2013.

Por otra parte, el Anteproyecto se enmarca en las obligaciones internacionales asumidas por España en materia de derechos humanos y violencia de género, especialmente la CEDAW (1979), la Convención de Estambul (2011) y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconocen la necesidad de proteger a mujeres y menores frente a cualquier forma de violencia.

Además, el texto se alinea con instrumentos de la Unión Europea, como la Directiva 2012/29/UE sobre derechos de las víctimas, la Estrategia Europea de Igualdad de Género (2020-2025) y la reciente Directiva (UE) 2024/1385 sobre la lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica. Esta última, aunque no introduce expresamente el concepto de violencia vicaria, reconoce la utilización de los hijos como medio de control sobre las víctimas.

En España, la protección frente a la violencia de género, que se sustenta en los derechos fundamentales recogidos en la Constitución Española relativos a la igualdad (art. 14), la vida y la integridad física y moral (art. 15), la tutela judicial efectiva (art. 24) y la protección de la infancia (art. 39), los antecedentes normativos más relevantes se hallan en la Ley Orgánica 1/2004 de medidas de protección integral contra la violencia de género, reformada por las Leyes Orgánicas 8/2015 y 8/2021, orientadas a reforzar la protección de niños, niñas y adolescentes.

Asimismo, el CES valora positivamente que se reconozca a la población menor de edad como sujetos de pleno derecho y no únicamente como víctimas colaterales, pues su seguridad, bienestar y desarrollo integral deben ser preservados frente a cualquier forma de violencia, especialmente en el contexto de violencia de género. En este sentido, el Anteproyecto avanza en la valoración del riesgo de los menores y en su protección integral, reforzando los mecanismos institucionales para hacer frente a esta realidad.

Sin emplear el término violencia vicaria, estas reformas ya incluían previsiones para proteger a los menores como víctimas indirectas de la violencia de género. Además, el Pacto de Estado contra la Violencia de Género, renovado en 2025, que amplía las medidas contra la violencia vicaria, y la Estrategia Estatal para Combatir las Violencias Machistas 2022‑2025, que dedica un eje específico a ese fenómeno, constituyen antecedentes más recientes en el abordaje de la violencia vicaria, reclamando medidas como el refuerzo de la formación especializada de todos los profesionales que trabajan con víctimas menores de edad, la reparación integral (sanitaria, educativa, 2 psicológica y socio‑laboral) y la mejora de la coordinación entre los distintos niveles de la Administración.

En el Dictamen se recuerda que la contribución del CES al proceso de elaboración de las normas, lejos de significar la mera cumplimentación de un trámite de consulta, debe seguir aportando valor efectivo a las mismas, reflejando el sustancial esfuerzo democrático de búsqueda de consenso y aproximación de las posiciones de los diferentes grupos que caracteriza genuinamente a este órgano.

La ausencia en la normativa de una identificación sustantiva de la violencia vicaria ha dificultado su visibilización y abordaje, obstaculizando la puesta en marcha de medidas específicas para afrontar la gravedad y consecuencias de este tipo de violencia. Ello ha dado lugar a respuestas desiguales en el ámbito judicial y administrativo, asentadas fundamentalmente, en criterios jurisprudenciales. Por ello, la plasmación de ese reconocimiento en el Anteproyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de violencia vicaria merece una valoración positiva del Consejo Económico y Social, que entiende que la norma viene a cubrir ciertas lagunas jurídicas en el tratamiento de la violencia de género y la ejercida contra menores.

Apuntan, además, que la existencia de experiencias internacionales como el modelo Barnahus, que proporcionan atención coordinada e integral a las víctimas menores, deberían servir para orientar el enfoque de atención en la futura norma. No obstante, la propuesta de dictamen advierte sobre la falta de coherencia entre algunos apartados (2 y 4 del artículo 1 de la Ley Orgánica 1/2004) con la reforma propuesta, que podría dejar fuera del alcance de las medidas de protección y derechos a determinadas víctimas contempladas en la definición de violencia vicaria, como ascendientes, hermanos, cónyuges o personas con análoga relación de afectividad.

Por ello, con el fin de garantizar la protección integral, se ha considerado oportuno pedir la armonización de la redacción del texto. Al mismo tiempo, la propuesta de dictamen recuerda que la futura norma afectará a áreas del ordenamiento como la extranjería o la protección de españoles en el exterior, donde ya existen medidas específicas para víctimas de violencia de género.