La Comisión de Venecia recuerda que no caben las amnistías para ciudadanos concretos

La opinión publicada este lunes recoge básicamente el borrador conocido a principios de marzo con algunas precisiones, fruto de las alegaciones del Estado y de los expertos de la Comisión, y la adaptación a las enmiendas aprobadas recientemente en el Congreso de los Diputados (aunque la Comisión señala no haberlas recibido oficialmente). El borrador despertó una enorme polémica, algo absolutamente inusual en el trabajo de la Comisión, que se mostraba desbordada no solo por la atención despertada sino por la utilización de todo tipo de tretas, como la filtración del borrador o su utilización interesada, cuando el Gobierno justificó las enmiendas por las recomendaciones de la Comisión, a pesar de que no solo no las recogía sino que profundizaban en las actitudes criticadas por éste, lo que llevó al órgano publicar una nota de prensa casi en tiempo real, el mismo viernes al mediodía, algo nada habitual en las prácticas de esta institución.

En primer lugar la Comisión ha añadido algún elemento para clarificar los antecedentes, al recordar la ley de amnistía de 1977 y la ausencia de cualquier referencia a la misma en la Constitución de 1978. Insiste en la necesidad de una mayoría cualificada para este tipo de acuerdos y, sobre todo, de un acuerdo general que involucre a las fuerzas políticas. De ahí que haya modificado el borrador inicial advirtiendo que una mayoría cualificada, en leyes tan divisivas como esta, debería ir más allá de la mayoría absoluta. Además, reprocha que «un procedimiento legislativo acelerado no es apropiado para la adopción de leyes de amnistía dadas las consecuencias de largo alcance de tales leyes y el hecho de que las leyes de amnistía son a menudo de naturaleza controvertida» y llegar a recomendar la regulación de este asunto explícitamente en la Constitución, a través de una reforma.

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Nati Villanueva

La Comisión entiende que la normalización institucional, política y social de Cataluña es un objetivo legítimo pero no evalúa si la ley de amnistía es la mejor forma de alcanzarlo. Mientras recalca que «la proporcionalidad requiere que, en cada caso concreto, la amnistía propuesta sea un medio adecuado para lograr en última instancia un objetivo legítimo», algo que el comportamiento de los partidos independentistas catalanes ponen en evidencia de manera constante. También se señala que «las personas afectadas, como las víctimas, deben tener un acceso efectivo a los tribunales para impugnar una decisión si interfiere con sus derechos», algo que no aparece expresamente en la ley.

Señala que los objetivos de reconciliación alegados, aun siendo legítimos, deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes, y los medios procesales deben estar racionalmente conectados, respondiendo a los principios de «inclusividad, la participación, los plazos adecuados y los debates públicos« y la proporcionalidad.

Critica la Comisión que en el caso español «el ámbito de aplicación de la amnistía (…) es muy amplio y bastante indeterminado», la definición de los actos, la lista de delitos basado en cláusulas abiertas o expresiones genéricas de la ley «aumentan la vaguedad» y el tiempo de aplicación es excesivamente largo (88), incluyendo efectos producidos en el futuro, lo que no cabe en una ley de amnistía, por lo que la Comisión solicita al poder legislativo una definición más precisa del alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía para garantizar la seguridad jurídica. Esta falta de claridad y determinación amenaza con «trasladar los conflictos de nivel político al judicial», lo que iría en contra del propósito manifestado de la amnistía.

Señala que «cuando una amnistía pretende lograr la reconciliación después de determinados hechos, la determinación de los actos que abarcará debe basarse en una lista de criterios generales con una estricta relación de causalidad con dichos hechos (que) no deben diseñarse para cubrir a individuos específicos», algo que la tramitación de la ley en España, en la que han participado directamente los afectados, permite poner en duda.

En esta exigencia de vinculación, la Comisión llamaba la atención en su borrador sobre el tiempo cubierto por la ley, que ya consideraba demasiado amplio, algo en lo que se reafirma tras su ampliación por las recientes enmiendas, realizadas cuando ya se sabía que las recomendaciones del borrador iban en sentido contrario, la Comisión califica esta extensión de «excesiva» criticando además la ausencia de explicaciones sobre esta ampliación, en la que la Comisión no encuentra una causa racional, por lo que recomienda reducirla.

Insiste la Comisión en que la amplitud e indeterminación de la norma puede afectar a la igualdad jurídica, al abrir, por falta de concreción, la puerta a delitos comunes que poco o nada tienen que ver con las causas de la ley. Y recalca este peligro en lo que se refiere a actos de malversación y corrupción. En consecuencia la Comisión recomienda estrechar y definir de forma más concreta las conductas, que también se han visto ampliadas en las enmiendas, lo que el organismo señala de manera crítica, especialmente en lo que se refiere a los delitos de terrorismo, que las enmiendas han incorporado, reduciendo los casos excluidos de la ley, por lo que reitera que la ley solo sería «compatible con los estándares internacionales si excluye serias violaciones de los derechos humanos», insistiendo en que la actual redacción dejaría dentro de la ley, como delitos amnistiables, parte de los delitos de terrorismo tipificados por la Directiva europea sobre el combate al terrorismo (EU2017/141). En la misma línea, del contenido material, la Comisión refuerza su exigencia de vinculación entre los hechos amnistiados por la ley y aquellos relacionados con las consultas, su preparación y sus consecuencias, alertando de que definiciones generales como las incorporadas por la ley y que permitieran amnistía otros delitos no directamente relacionados serían contrarios a la igualdad ante la ley.

La Comisión también señala que, en general »para ser compatibles con el principio de separación de poderes, las amnistías no deberían eliminar por completo la autoridad del poder judicial». Así lo reafirma en la versión definitiva para el caso español, añadiendo que no ven problema para la separación de poderes siempre que sean «los jueces los que decidan sobre cada uno de los casos de manera individual, así como sobre el levantamiento del arresto, la detención y las medidas cautelares consecuencia de esa decisión judicial». También en este punto, donde la Comisión había mostrado la necesidad de aclarar los efectos suspensivos de las cuestiones de constitucionalidad presentadas por los jueces, la versión definitiva aclara que las autoridades españolas han aclarado que la exclusión de los efectos suspensivos no aplica al procedimiento frente al Tribunal Constitucional. Para acabar con su análisis de la separación de poderes la Comisión insiste en su rechazo a la presencia de jueces en comisiones parlamentarias, especialmente en relación con sentencias en las que han participado.

Por último, es en las conclusiones donde más ha cambiado el borrador inicial, subrayando de manera más contundente aspectos ya recogidos en el borrador como la necesaria generalidad de la amnistía y la consiguiente prohibición de amnistías diseñadas para cubrir a individuos particulares; la necesaria relación de causalidad directa entre las conductas amnistiadas y las consultas; la necesidad de garantizar que las excepciones a los crímenes de terrorismo amnistiables no supongan en ningún caso amnistiar delitos graves de derechos humanos; la necesidad de que no se prive a la revisión judicial de la amnistía de sus efectos prácticos; la necesidad de excluir a los jueces de cualquier comisión de investigación sobre causas sobre las que hayan participado; y, por último, la conveniencia de buscar una mayoría cualificada, más allá de la mayoría absoluta, fruto de un proceso más participativo, que permita que esta sirva para el objetivo anunciado.