Las monarquías parlamentarias

Por RICARDO GARCÍA CÁRCEL. Catedrático de Historia Moderna. Universidad Autónoma de Barcelona
Actualizado:

En octubre de 1995, con motivo de unas reflexiones suyas sobre la Transición, Francisco Tomás y Valiente planteaba abiertamente que a él no le gustaba la expresión que definía al Rey Don Juan Carlos como «el motor del cambio»: «Nada más lejos de mi intención que restar ni un átomo de mérito al que es justo reconocer al Rey. Pero no como motor sino como catalizador. Su mérito no fue impulsar un movimiento, dejando tal vez que otros u otro manejaran el volante y eligiera la dirección, sino que consistió en percibir con enorme sensibilidad y magnífica información lo que la sociedad quería, en adivinar y escuchar lo que el pueblo español pensaba y en conducir el proceso por el rumbo intuido. Es mucho más difícil y tiene muchísimo más mérito ser un lúcido catalizador de sensibilidades que un motor acaso ciego del cambio. Al asumir y transformar las más diversas opciones democráticas, el Rey logró reunirlas bajo el símbolo común de la monarquía integradora». Catalizador de la Transición y eje de la Monarquía parlamentaria que, por imperativo constitucional, en la Constitución de 1978 «arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones». Quien arbitra y modera no participa directamente. De ahí que el ya citado Tomás y Valiente subrayase que la actitud del Rey en nuestro país «ha estado y está regida por los principios de silencio (el propio y el ajeno, pues ni su nombre ni su palabra son objetos apropiables por nadie), el distanciamiento preelectoral, que no es desinterés por lo que pase sino garantía de imparcialidad, y la ausencia a la cita electoral que no es confundible con la abstención sino discreta cautela en orden a esa misma garantía e imparcialidad».

Poco que ver con la actual

Ciertamente, antes no era así. Las Constituciones de 1845 y 1876 bajo las cuales reinaron y gobernaron, aunque no fuera de manera absoluta, Isabel II, Alfonso XII y Alfonso XIII tienen muy poco que ver con la actual. Entonces los reyes podían nombrar y separar libremente los ministros y convocar, suspender y disolver las Cortes, sin que entre ambas facultades hubiera relación de causalidad, puesto que los gobiernos no tenían necesariamente que estar respaldados por mayoría parlamentaria. La Constitución de 1978 desactivó el viejo debate entre Monarquía y República que tanto históricamente había atormentado a los españoles sobre la base de responder a la evidencia de que la batalla estaba en la conquista de la Democracia y eso pasaba por una Monarquía que asumiera plenamente sus límites constitucionales.

Hace veinticinco años que la Constitución española está en vigor y dieciocho que España ingresó, de pleno derecho, en la Unión Europea. Los viejos complejos de atipicidad o excepcionalidad española están felizmente superados. La Monarquía española constitucional es perfectamente homologable a las Monarquías europeas. La mirada a éstas es inevitable. Hoy hay diez Monarquías en ejercicio en Europa. Aparte de la de España, la de Bélgica (Alberto II), Dinamarca (Margarita II), Liechtenstein (Hans Adam II), Luxemburgo (Enrique), Mónaco (Rainiero III), Noruega (Harald V), Países Bajos (Beatriz I), Reino Unido (Isabel II) y Suecia (Carlos XVI Gustavo). No tenemos en cuenta las monarquías en el exilio: Italia, Bulgaria, Francia, Grecia, Yugoslavia, Rumanía, Rusia y Albania. La Primera Guerra Mundial supuso el fin de los imperios y, al mismo tiempo, implicó una puesta a prueba de las grandes monarquías que tuvieron que adaptar el modelo británico. Las Monarquías que sobrevivieron después serían sometidas a las tentaciones fascistas del período de entreguerras. Por esa vía, acabaron mal muchas de las monarquías hoy en el exilio.

De todas las Monarquías en ejercicio, la de más solera histórica es la de Gran Bretaña que se remonta al siglo IX con el Rey sajón Egbert y que sólo fue, de hecho, interrumpida durante once años (1649-1660) por Oliver Cromwell. La reina Isabel II lleva más de medio siglo en el trono, desde la muerte de su padre Jorge VI. El régimen constitucional británico arranca del Bill of Rights de 1688 para Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte y, para Escocia, del The Claim of Right de 1689, normativa que se fue actualizando en diferentes momentos políticos (1701, 1772, 1910, 1936, 1937), el último de los cuales fue en 1953 (The Royal Titles Actes). Efectivamente, Guillermo III, pese a ser el promotor de la revolución de 1688 no sólo ejerció la función ejecutiva sino que participaba en la función legislativa. Fue con los Hannover en el siglo XVIII cuando se desarrolló la fuerza del Parlamento en el asentamiento de los principios de inamovilidad judicial, la consolidación de los partidos whig (liberal) y tory (conservador) y desde luego la preeminencia de legislativo. El régimen parlamentario se ha ido alterando por un sistema de convenciones constitucionales: el Gobierno podría mantenerse en el poder siempre que tuviera la confianza de la Cámara de los Comunes; la diferenciación de responsabilidad penal y política de los ministros de la Corona; plasmación de la responsabilidad política del Gobierno a través de la moción de censura; garantía de la independencia del poder judicial frente al ejecutivo y legislativo...

A lo largo del siglo XIX, el sistema constitucional británico se convirtió en el espejo en el que mirarse los países del continente europeo que aspiraban a conseguir una Monarquía constitucional. Y ello con no pocos problemas, desde el régimen electoral (conquista del sufragio femenino en 1918), la incidencia del movimiento obrero (configuración de las Trade Unions) y, sobre todo, la cuestión irlandesa. Curiosa y paradójicamente, las convicciones de limitación del gobierno arbitrario están tan enraizadas en la sociedad británica que no ha sido necesaria la elaboración de un código formal. Gran Bretaña no dispone de un documento formal de Constitución, en sentido estricto. La evolución histórica de la Commowealth ha cambiado mucho a lo largo del tiempo, pero la Corona británica ha tenido siempre un valor simbólico trascendental de integración de todos los territorios que integran el Reino Unido. La Corona constituye el símbolo de la estabilidad del sistema al situarse al margen de las fuerzas políticas, y las tensiones vividas por las peripecias familiares no han alterado sensiblemente esta estabilidad.

El reino «inventado» de Bélgica

Bélgica surge como Estado en la Constitución monárquica de 1831. De hecho, es un Reino, en buena parte, «inventado» por las potencias europeas para federar antiguas provincias del Imperio de los Habsburgo que rechazaban la unión con los Países Bajos. Pese a los muchos cambios y reformas constitucionales (1893, 1920, 1921, 1967-1971) prácticamente se han mantenido intactos los artículos dedicados a la Corona. Los principales problemas constitucionales que ha tenido Bélgica han venido derivados de cuestiones religiosas por problemas de conciencia del rey o de la forma de entender éste la función regia. En el primer caso, es bien conocida la crisis provocada por el rey Balduino en 1990 frente a la ley del aborto, con precedente de anteriores vetos reales en 1842 y 1884. En el segundo caso, el ejemplo más expresivo es el caso de Leopoldo III de Bélgica en el momento en el que las tropas alemanas van a invadir Bélgica con la forzosa elección entre un precepto constitucional que le encomienda el mando del ejército o seguir a su Gobierno, cuando éste le aconsejaba el exilio. Al optar por ponerse al frente de las tropas, en vez de seguir a su Gobierno, creó después un grave problema ya que al ser apresado por los alemanes hubo de declararse su imposibilidad de reinar. Cedió su poder en 1951 a su hijo Balduino. Hoy, la Monarquía es, posiblemente, el mejor vínculo de unión entre las comunidades valona y flamenca que integran el Estado de Bélgica, pero sigue flotando en el ambiente político belga la conveniencia de una reforma constitucional que evite las colisiones entre el Rey y las instituciones democráticas.

Holanda es un Reino desde 1815 con la Casa de Orange, aunque su historia como estado independiente se remonta a 1568, con los enfrentamientos con el absolutismo de Felipe II. La Constitución de 1848 instituyó la inmunidad real y la responsabilidad ministerial. El desarrollo del parlamentarismo ha planteado no pocas tensiones. Las reglas jurídicas han estado demasiado indeterminadas hasta la reforma constitucional de 1983. Ejemplos de conflictos no han faltado: durante el reinado de la reina Guillermina a propósito del nombramiento del burgomaestre de Utrecht, durante el reinado de la reina Juliana ante el ejercicio del derecho de gracia para con los colaboracionistas durante la ocupación alemanas.

Luxemburgo ofrece una imagen tranquila encarnada por el gran duque Enrique y su esposa de origen cubano, por cierto. Liechtenstein, con su príncipe reinante Hans Adam II, en cambio, ha vivido algún que otro conflicto entre el Rey y el Parlamento, y Dinamarca, por su parte, se rige por la Constitución de 1849, reformada en 1915 y, sobre todo, en 1953. Pese a las viejas reticencias a ceder poderes del rey a la representación parlamentaria, hoy constituye una Monarquía parlamentaria arquetípica.

Los Reinos escandinavos

Noruega ha resistido aún más la proyección hacia la Monarquía parlamentaria. Sólo a fines del siglo XIX se imponen en este país prácticas del constitucionalismo parlamentario. Pese a la reforma constitucional de 1990, en lo que se refiere al estatuto jurídico de la Corona pervive el texto redactado en 1814 con artículos que asignan al Rey la capacidad de decisión «según su propio criterio». La jefatura militar le corresponde al Rey de Noruega, como al de España.

Suecia, en cambio, constituye uno de los ejemplos de Monarquía de ejercicio político más limitado constitucionalmente. La Ley Constitucional de 1975 restringía la función regia a una función protocolaria y ceremonial, puramente simbólica. El Rey no formaliza ninguna resolución del Legislativo o del Ejecutivo, ni delibera en los órganos constitucionales, ni siquiera propone al primer ministro, función que cumple el presidente del Gobierno.

¿Y qué decir de Mónaco, por último? Principado independiente, bajo la protección de Francia en 1861, gobernado por Rainiero III, de la familia genovesa de los Grimaldi, desde 1949, ha funcionado como Monarquía absoluta, flanqueada por un ministro de Estado propuesto por el Gobierno francés hasta 1961, en que se crea un pintoresco régimen parlamentario que delega el poder legislativo en un Consejo. El futuro es imprevisible.

Las variantes religiosas de las distintas Monarquías son bien patentes. Dinamarca, Noruega y Suecia son países de confesionalidad estatal e iglesia estatal propia. En Inglaterra, la confesionalidad estatal es más ficticia que real. Bélgica es país católico, muy vinculado al Vaticano. En Holanda, la población es multiconfesional y la religión de la Corona es sólo un vestigio de lo que había sido religión nacional. Mónaco y Liechtenstein, que son principados, no han evolucionado al mismo tiempo, encontrándose en situación parecida a las Monarquías limitadas del siglo XIX: el Príncipe no es absoluto, pero sigue teniendo poderes efectivos. Liechtenstein tiene ribetes feudales y estamentales que la convierten en una monarquía rancia.

Las Monarquías, hoy

Éste es el cuadro general que quería presentar de las Monarquías hoy en Europa: todas ellas constitucionales (salvo Mónaco y Liechtenstein); todas ellas con poderes limitados, en mayor grado (Suecia) o en menor grado (Noruega). Ha transcurrido mucho tiempo desde que Voltaire en su Diccionario filosófico se planteaba la pregunta de «¿Cómo es posible, que casi toda la Tierra esté gobernada por monarcas?», a la que contestaba con un fatalista: «La verdadera razón es que muy raramente son los hombres dignos de gobernarse por sí mismos». La verdad es que el tiempo no le ha dado la razón.

La identificación de Monarquía con Aristocracia y de República con Democracia hoy no se sostiene. La Monarquía constitucional española goza hoy de mayor prestigio y adhesión popular que el resto de las instituciones políticas. El papel del rey el 23-F, haciendo uso de su función de garante de la Constitución, ha robustecido su imagen. La Monarquía existente en España tras la promulgación de la Constitución es nueva en su esencia, en sus funciones y en su legitimidad, que le viene derivada de la propia Constitución. El Rey de España tiene menos facultades que las demás monarquías europeas, salvo Suecia. Las constituciones belga, holandesa y danesa confieren el Poder Legislativo al Rey y al Parlamento, como la Constitución española de 1876, mientras que el poder ejecutivo corresponde a aquél, aparentemente en solitario. En la práctica, también hay que decir que ello se corresponde con el ejercicio práctico del poder por parte de los reyes de estos países. Pero, en cualquier caso, es un hecho que no tienen los límites que al Rey de España le asigna la Constitución de 1978. El Rey de España asume la más alta representación estatal en las relaciones internacionales, pero no decide sobre la política exterior. El Rey de España tiene el mando supremo de las Fuerzas Armadas pero, en la práctica, no las dirige personalmente, ya que en su lugar lo hace el Gobierno. El Rey ejerce el derecho de gracia, pero ello no concede al monarca una facultad discrecional, ya que tiene que ejercerlo con arreglo a la ley y con refrendo del Gobierno. El Poder Judicial es independiente. Al Rey le corresponde el alto patronazgo de las Reales Academias, pero su mecenazgo cultural no es ejecutivo. El Rey es un supra partes, con referencia a los demás partidos y en relación con los diversos territorios integrados en la Corona. Es, en definitiva, el símbolo de la unidad y permanencia del Estado. Cumple una función -no escrita, pero real- de integración de las Comunidades Autónomas en la unidad del Estado.

El Rey, como decíamos al principio, modera y arbitra el funcionamiento regular de las instituciones. Su responsabilidad está marcada por el refrendo, lo que constituye una de las mayores sutilezas del derecho constitucional contemporáneo. Aquella fórmula británica de la Monarquía constitucional, «El Rey no puede obrar mal», está bien presente. Churchill reprochaba a los políticos españoles de la Restauración que «no existía contra los políticos ese pacto rígido, que es un pacto de honor entre todos los partidos políticos de la Gran Bretaña de escudar a la Corona contra todas impopularidad o censura». Hoy, el refrendo acredita que el Rey ha actuado conforme a los principios constitucionales y el refrendante asume la responsabilidad.

En conclusión, la Monarquía constitucional española no tiene poder, si por poder entendemos el ejercicio de competencias recabadas jurídicamente para sí de forma excluyente, y decisorias respecto a cualquier problema de Estado. Pero, al mismo tiempo, tiene una incuestionable función simbólica y una no menos indiscutible capacidad de influencia política como lubrificante del funcionamiento institucional, que se proyecta a través de las más variadas vías, ya que su figura es punto de referencia de las instituciones estatales y de la ciudadanía en general. Pero la Constitución no cubre todos los rincones de una problemática semoviente. Torres del Moral ha subrayado el flanco más débil que presenta hoy la Monarquía constitucional española, como las demás europeas, el flanco mediático. La Monarquía hoy no será juzgada en términos de responsabilidad política, con el refrendo como sombra protectora, pero sí por el fantasma de la opinión pública permanente observadora del ámbito jurídico-privado: familia, matrimonio, derecho sucesorio... en un mundo en el que los media están haciendo estragos. Con la libertad de información y expresión desbocadas en un mercado ávido consumidor de morbo y basura, se impondría algún tipo de garantías constitucionales de protección para la vida privada de la Familia Real. Mientras tanto, la prudencia tiene que ser extrema.