La cuestión territorial: el talón de aquiles del 78

Manuel Fraga, uno de los siete padres de la Constitución, auguró en su voto particular del anteproyecto la que se vendría encima de España si se mantenía el término «nacionalidad» , que el portavoz de Alianza Popular propuso eliminar, sin éxito. «La expresión región o región autónoma (única que figuró en la Constitución de 1931) es perfectamente suficiente para describir la base geográfica e histórica de las autonomías. En cambio, la palabra nacionalidades es equívoca y llena de posibles complicaciones. No puede aceptarse más que una nación: España, ni más que una nacionalidad: la española. Lo otro nos lleva a planteamientos tan complejos, delicados y cargados de dificultades de futuro como el principio de las nacionalidades, el derecho de autodeterminación, etc., que sería deseable evitar, al servicio de la sagrada e indestructible unidad de España», advirtió.

Es llamativo también, a estas alturas del siglo XXI, recordar cómo el portavoz de la Minoría Catalana, Miquel Roca , defendió la unidad en su voto particular: «La Constitución se fundamenta en la unidad de España, la solidaridad entre sus pueblos y el derecho a la Autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran». El nacionalismo catalán, moderado en su mayoría en aquella época, se sintió integrado en esta Constitución, así como la inmensa mayoría de los catalanes, que votaron de forma masiva la Carta Magna: el 91,09 por ciento dijo «sí» a la ley hecha por todos y para todos, por encima de la media nacional (88,4 por ciento en el referéndum del 6 de diciembre de 1978).

El modelo territorial se desarrolló en el Título VIII de la Constitución, el que hoy todos incluyen en cualquier propuesta de reforma, ya sea para reforzar al Estado, o para dar más poder a las autonomías. Su imprecisión fue tal que dejó la puerta abierta al desarrollo de un Estado centralizado y a todo lo contrario. Pedro Cruz Villalón fue el primero que puso de relieve la «inexistencia» del modelo territorial, en su ya imprescindible artículo «La estructura del Estado o la curiosidad del jurista persa». Con una Constitución apenas estrenada, hizo ver que en realidad se había dejado sin «constitucionalizar» el modelo territorial de España. Prácticamente todo cabía bajo el paraguas de su Título VIII, pensado para dar una autonomía política diferenciada al País Vasco, Cataluña y Galicia, con una descentralización más administrativa para el resto. Como ahora se ve, a los constituyentes se les fue de las manos un proceso que acabó en el famoso «café para todos».

Francisco Martínez , letrado de las Cortes y diputado del PP, explica que con la Constitución en la mano España podía haber optado por varios modelos territoriales, incluso un Estado por completo federal o casi confederal. Lo que sí queda muy claro es el principio de unidad de la Nación, como algo «indiscutible, clarísimo», pero también los principios de autonomía y de solidaridad entre todas ellas, «algo que a veces se olvida».

Al quedar tan abierto el modelo, se desborda en los primeros años de vida de la Constitución. Andalucía decide sumarse a la «vía rápida» de las llamadas «nacionalidades» históricas, y en el resto de territorios se produce un caos monumental a la hora de configurar las nuevas comunidades autónomas y su carrera competencial, ante la posibilidad que se abría a cualquier provincia para transformares en autonomía. Los dos grandes partidos, UCD y PSOE, con Leopoldo Calvo Sotelo y Felipe González a la cabeza , firmaron en 1981 el Pacto autonómico, con el que trataron de poner algo de orden en el mapa territorial de España, al mismo tiempo que expandían el proceso, en teoría «voluntario», a todo el país para que nadie se quedara descolgado. En ese pacto se determinó que salvo las tres Comunidades históricas y Andalucía, que se había sumado a la vía rápida del artículo 151, las otras 13 optarían por un proceso gradual para alcanzar una distribución homogénea de competencias. Se decidió, además, que todas las comunidades, y no solo las históricas, tendrían Parlamento, Gobierno y Tribunal Superior.

La sentencia del Tribunal Constitucional sobre la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico), en agosto de 1983, supuso un hito, pues tumbó la «armonización» controlada por el Estado, y dejó claro que éste no puede tutelar el proceso autonómico. Francisco Martínez considera «decisiva» esta sentencia, porque lo que podía haber sido un Estado con autonomías políticas (las tres históricas más Andalucía) y otras meramente administrativas saltó definitivamente por los aires. El embrión de un Estado asimétrico derivó, con los años, en la España simétrica que conocemos hoy, con la excepción de los fueros.

El «café para todos» fue un hecho, algo que el exministro de Justicia Juan Alberto Belloch no duda en calificar como «el error más grave» derivado de la Constitución. En realidad, los nacionalismos vasco y catalán querían un trato diferencial, un Estado autonómico vertical y no horizontal, como apunta el socialista Francisco Fernández Marugán. Al igualarse todas las autonomías, los nacionalistas sintieron que no se les reconocía su «hecho diferencial».

España, que salía de una fuerte centralización, acabaría siendo uno de los Estados más descentralizados del planeta, aunque la unidad de la Nación estaba bien garantizada y protegida en el texto constitucional. En 1983, todas las autonomías tenían ya sus Estatutos. Entre 1981 y 1984, la Administración General del Estado transfirió 486 funciones y servicios a las regiones . El Estado de las Autonomías se construyó a golpe de competencias transferidas. Entre 1984 y 1992 se llevó a cabo la segunda fase del desarrollo autonómico y todas las comunidades se dotaron de órganos políticos. En 1992 se selló el segundo gran pacto autonómico, entre González y Aznar. Se acordó una ronda de reformas estatutarias para incorporar nuevas funciones a las autonomías. Con González en el Gobierno se transfirieron 1.368 competencias.

A partir de 1996, con Aznar en La Moncloa, se culminó el proceso de descentralización al transferir competencias como la educación y la sanidad. Fue Zapatero quien llevó el Estado de las Autonomías al límite, al aceptar un nuevo Estatuto de Autonomía en Cataluña que algo después tumbaría, en parte, el Tribunal Constitucional, lo que nutrió el victimismo de los independentistas.

De forma paralela, mientras las Comunidades engordaban a golpe de competencias, la deslealtad de los nacionalistas iba enseñando su patita. Ya a principios de la década de 1980 se desató la «guerra de banderas» en el País Vasco, al negarse muchas instituciones autonómicas y locales a izar la bandera de España, como marca la ley. La desobediencia de la ley tendría, años después, su continuidad en Cataluña, donde a partir del estallido del desafío independentista numerosas instituciones autonómicas y locales se rebelaron contra la ley de símbolos, eliminaron la rojigualda y blandieron la «estelada» , como bandera secesionista.

Los nacionalistas vascos y catalanes querían la diferencia del resto y aborrecieron de la simetría autonómica. El País Vasco fue el primero en dar el paso para intentar un cambio radical en el modelo territorial de España. Pero lo hizo de forma legal. El lendakari Ibarretxe defendió en el Congreso en 2005 una propuesta procedente de su Comunidad para convertir al País Vasco en una especie de Puerto Rico, es decir, algo así como un Estado «asociado» a España. La Constitución permite que se defienda de forma legal todo, y también su reforma para aceptar un cambio semejante, si contara con el respaldo suficiente. Pero el Parlamento nacional dijo «no» al Plan Ibarretxe, y este acabó archivado en algún cajón.

La «legalidad» de Ibarretxe contrastó con el salto a la ley que buscaron los independentistas catalanes, a partir ya de 2014, con el primer intento de referéndum ilegal . En su obsesión por la diferenciación, los nacionalistas catalanes exigieron al Gobierno de la Nación un pacto fiscal al estilo del Concierto Económico del Pais Vasco, algo que exigiría una reforma constitucional. El presidente Rajoy rechazó la idea y los nacionalistas catalanes optaron por la ruptura total. En octubre de 2017, tras otro intento fallido de referéndum ilegal sobre la independencia, y una declaración de secesión del presidente de la Generalitat, el Gobierno activó el artículo 155 de la Constitución para restaurar el orden legal en Cataluña. El 155, todo un misterio hasta su aplicación por primera vez, funcionó porque se frenó el intento de secesión.

La Carta Magna demostró su poder al frenar el golpe de Estado en Cataluña y al garantizar la unidad de España, pero también la soberanía nacional del conjunto de los españoles.

A lo largo del debate sobre el proyecto constitucional, el artículo 2 se cargó de garantías para reforzar el concepto de unidad nacional. El texto inicial surgido de la ponencia se limitaba a señalar que «La Constitución se fundamenta en la unidad de España y la solidaridad entre sus pueblos y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran». A partir de ahí, se añadió «indisoluble» al concepto de unidad de la «nación española, patria común e indivisible de todos los españoles», y se remarca la «solidaridad» entre todas las nacionalidades y regiones. Es decir, España no iba a ser un conjunto de «pueblos», sino una nación, con autonomía de territorios, que actuaban bajo el principio de solidaridad entre ellos. Lo que no recoge en ningún caso es un supuesto derecho de autodeterminación. El «derecho a decidir» no tiene, pues, fundamento constitucional alguno, como subrayan todos los expertos consultados.

El catedrático Roberto Blanco , en su ensayo «Luz tras las tinieblas», sostiene que España de hecho funciona como un Estado federal, aunque no se llame así. Pero en ese tipo de Estados hay un principio básico, que es el de lealtad institucional. El exministr o Íñigo Méndez de Vigo se mostró partidario, en una entrevista en ABC, de incluir ese principio en una reforma de la Constitución, como lo tienen otras constituciones europeas. Francisco Martínez comparte la importancia primordial del principio de lealtad, pero considera que, de hecho, está implícito en el texto de la Constitución, por ejemplo cuando subraya la «solidaridad» entre las autonomías. Sea como fuere, a la larga la deslealtad de los nacionalistas catalanes ha sido evidente, al intentar saltarse todas las leyes, empezando por la Constitución de la que emanó el autogobierno de sus comunidades.

El debate sobre el modelo territorial va unido al de la reforma de la Constitución. El problema es que los independentistas ya no se conforman con un cambio en el Título VIII, por mucho que los expertos lo vean necesario, sobre todo para delimitar de una vez las competencias. La deslealtad de los nacionalistas hacia la Constitución, «que no es un pacto entre territorios, sino entre ciudadanos», como subraya Francisco Martínez, y el incumplimiento de la ley ha llevado al Estado al límite. Pero la Carta Magna, pese al talón de Aquiles con el que nació, ha demostrado su fortaleza para defender al Estado de Derecho.