Financiación autonómica, la reforma de la que ningún político quiere hablar

El nuevo Gobierno deberá desbrozar el sistema implantado en la era Zapatero, que los expertos tildan de arbitrario y opaco

MADRIDActualizado:

Reforma laboral, fiscal, de horarios... los detalles sobre los cambios que el nuevo Gobierno acometerá al llegar al poder se agolpan en los discursos de los candidatos en esta campaña electoral. Sin embargo, hay una reforma largamente aplazada que los políticos solo mencionan sin entrar en la letra pequeña: la de la financiación autonómica. Nadie parece muy dispuesto a dar demasiados detalles sobre un hipotético cambio de modelo, porque pueden levantar ampollas en determinados territorios y abrir heridas entre los barones de cada partido. Habrá regiones que ganen, pero también comunidades que perderán. Y esto es un tema tabú.

Sin embargo, todas las formaciones coinciden en que toca mover ficha. Las últimas reformas del sistema de financiación autonómica han sido sinónimo de que todas las comunidades han ganado y el Estado ha transferido más recursos a las autonomías. Un fenómeno que ha provocado que las ineficiencias del modelo se perpetúen en el tiempo. Hasta el punto de que la reforma del actual sistema, que por ley se debería haber abordado en 2014, se anuló porque «no hay dinero», en palabras de Rajoy.

Mientras tanto, las diferencias de financiación entre comunidades han quedado más expuestas que nunca tras la marea de la crisis. Y el problema, como denuncian los expertos, es que el sistema es arbitrario: no hay un criterio claro de reparto y hay amplias diferencias en la los recursos para los servicios públicos según las comunidades. La financiación ajustada por habitante es un 30% mayor en Cantabria que en la media española. La distancia es del 43% frente a la peor financiada, Canarias, según un estudio del Consejo General de Economistas con datos de 2013. Este reparto traza una distancia considerable entre los servicios públicos que reciben los españoles. Cantabria, La Rioja, y Extremadura están entre las regiones beneficiadas; Canarias, Murcia, Comunidad Valenciana, Baleares, Andalucía, Madrid y Cataluña, entre las que pierden.

Esta desigualdad se da entre las regiones de régimen común, pero si se añaden las que están fuera del sistema con conciertos propios, País Vasco y Navarra, ambas tienen una financiación por habitante mucho mayor que cualquier comunidad, ya que son autonomías «ricas» en renta que no aportan nada a la solidaridad regional y recaudan más. Ello provoca que si el español medio recibe de media unos 2.049 euros de financiación por habitante, en Navarra la cantidad se dispara a 3.677 y a 4.292 en el País Vasco, según las balanzas fiscales territorializadas de 2012. Esto provocó que el expresidente de la Generalitat, Artur Mas, reclamase en 2012 un trato similar. La financiación levanta suspicacias políticas entre comunidades.

Para contentar a todas, en la última reforma de 2009 el Estado volvió a aportar recursos sin alterar las diferencias estructurales del sistema. Entonces, el sistema aprobado por el Gobierno de Zapatero aumentó el porcentaje de cesión del IRPF e IVA del Estado a las autonomías del 33% y 35% al 50%, así como en impuestos al alcohol y el tabaco, del 40% al 58%. En definitiva, un 10% más de recursos para las comunidades.

El modelo de financiación cuenta con cuatro palancas de nivelación entre comunidades. Por un lado, está el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que busca que todas las comunidades ofrezcan un nivel similar en la prestación de los servicios públicos fundamentales. Supone el 80% de los recursos del sistema y se financia con una aportación del 75% de los ingresos tributarios de las comunidades y un 5% adicional del Estado. Después está el Fondo de Suficiencia Global, que pretende contribuir a la financiación de todas las competencias transferidas y mantener el status quo de las regiones para que no pierdan en cada reforma del sistema. El 25% restante de los ingresos más este fondo suponen un 16,5% de los recursos del sistema. Después, entran otros dos fondos de convergencia, uno para distribuir recursos a las autonomías con menor renta per cápita y otro para las que tienen una dinámica poblacional negativa. Ambos se financian con recursos del Estado y suponen el 3,5% del total.

Pese a las buenas palabras y objetivos de la ley, el sistema es «arbitrario» y está lejos de ser transparente, según los expertos. «El modelo es incomprensible y no lo entiende nadie. La situación actual es insostenible», resuelve Valentí Pich, presidente del Consejo General de Economistas, organismo que el pasado martes presentó algunas recomendaciones para el futuro sistema.

Una de las consecuencias de la crisis ha sido el bajón de la actividad inmobiliaria y de los tributos que la gravan, todos en manos de las comunidades. El impuesto de Actos Jurídicos Documentados y Transmisiones Patrimoniales, por ejemplo, ha reducido su recaudación de 18.000 millones a 7.000 millones el año pasado. Para contrarrestar la caída de los ingresos, las regioneshan subido otras figuras y han acuñado hasta 76 tributos propios.

«Impuestos como Actos Jurídicos están obsoletos, ya que el sistema los evaluó con una capacidad recaudatoria y la actividad no es la que había antes. Además, en el ámbito medioambiental, las regiones han encontrado un nicho de impuestos que no están regulados, en un campo en el que la UE señala que recaudamos menos que la media. Y el problema no es que suban estos impuestos, sino la falta de coordinación», denuncia Luis del Amo, secretario técnico del Registro de Economistas Asesores Fiscales. Esta dispersión ha dado paso a una guerra fiscal entre comunidades en impuestos como Patrimonio o Sucesiones y Donaciones, en los que las diferencias se disparan entre autonomías como Madrid, que los bonifican, y otras que no «Hay una competencia casi desleal entre comunidades», apunta Juan Manuel Pérez, decano del Colegio de Economistas de Valencia. Ante ello, PSOE, Ciudadanos y Podemos proponen armonizar estos tributos.

La crisis de ingresos ha tenido otra arista estos años. Para paliar la falta de recursos y el elevado interés que pedían los mercados por la deuda autonómica en lo peor de la crisis, el Estado ha prestado más de 127.000 millones a las comunidades a través del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA, para las cumplidoras) y el de Financiación, para las saneadas, que han provocado que el Gobierno Central tenga el 48% de toda la deuda autonómica. En el caso de regiones como Cataluña (con 43.899 millones, el 60% de su deuda) o Comunidad Valenciana (29.360, el 70%), se dispara la exposición.

Moneda de cambio

Ante esta situación y que, presumiblemente, el Estado no tendrá recursos para dotar a las comunidades en el nuevo modelo, expertos como el catedrático de Hacienda Pública Juan José Rubio proponen utilizar el FLA como moneda de cambio en la negociación de un nuevo modelo, de forma que se condone parcialmente la deuda de las autonomías con el Estado. «El Gobierno tiene un instrumento fundamental para hacer pasar el sistema de financiación que proponga: el FLA», señala Rubio.

El Consejo de Economistas propugna un sistema en el que solo se mantenga el Fondo de Garantía y se garantice el principio de ordinalidad (las comunidades que más recaudan serían las que tendrían mayor financiación por habitante, pero con diferencias mucho menores al actual sistema).

Las ideas se mueven. El Gobierno ya anunció la constitución de un grupo de expertos, al alimón con las comunidades. Antes, en octubre, las regiones plasmaron en un informe sus peticiones sobre el nuevo sistema. Cataluña reclamó que se tuviera en cuenta el coste de vida por autonomías, la Comunidad Valenciana demandó que se atendiera a la población y todas coincidieron en finiquitar los conciertos vascos y navarro.

Junto a ello, el director de Fedea y autor de las balanzas fiscales territorializadas, Ángel de la Fuente, propuso un modelo de financiación en el que se otorgue capacidad normativa colegiada (es decir, habría un tipo estatal y otro tipo para todas las comunidades) de las comunidades autónomas en IVA e Impuestos Especiales. Junto a ello, se reordenarían los fondos para beneficiar a las comunidades peor financiadas (Valencia, Murcia y Andalucía) junto a Madrid y Cataluña, y perjudicaría a comunidades como La Rioja, Castilla y León, Extremadura o Cantabria. Para ellas se activaría un periodo de transición.

Todas estas propuestas serán papel mojado hasta que haya Gobierno y las ideas se plasmen en un nuevo modelo. Es en los detalles donde se decide el sistema. Y la letra pequeña no tiene cabida en los programas electorales.

El fin, mucho más claro que los medios

Los programas de los principales partidos coinciden en que algo debe pasar con el modelo de financiación autonómica, pero no dan muchos detalles sobre cómo afrontar el reto. El PP reconoce que los «ingresos del actual sistema se han mostrado excesivamente volátiles y se liquidan además con retraso, lo que impide una correcta planificación». Recuerda que en los primeros años de la crisis las comunidades hicieron un «uso abusivo de la deuda comercial, sin que el Gobierno socialista estableciese controles suficientes» y subraya que el Gobierno de Rajoy ha «tenido como objetivo paliar los efectos de esta situación».

El PSOE asegura que se comprometerá a negociar un nuevo sistema «que corrija los déficits de financiación y garantice los principios de autonomía, coordinación y solidaridad». Podemos se expresa en términos similares y promete garantizar «la suficiencia del ámbito competencial autonómico a través de la recaudación de los tributos cedidos a las comunidades y de la participación en los tributos del Estado». Ciudadanos asegura que fijará una «cartera de servicios comunes a todos los españoles» y plantea que las comunidades «podrán incrementar esos servicios haciéndose responsables de su financiación de modo que los ciudadanos de dichas comunidades valoren su conveniencia». Promete, además, recalcular «de manera razonable» la contribución vasca y navarra a la Hacienda estatal.