La reforma de la financiación territorial, la tarea que se deja para mañana

La situación es casi general. De tener superávit en 2006 del 0,02% del PIB, las comunidades han virado a los números rojos. Entre 2012 y 2014, a través del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA) y el Plan de pago a Proveedores, el Estado ha destinado 93.020 millones de euros a las comunidades. En la actualidad son la gran preocupación para cuadrar el objetivo de déficit, del 5,5% para todas las administraciones en 2014. Entre enero y noviembre del año pasado, las comunidades autónomas tuvieron una desviación fiscal del 1,37%, por encima del objetivo para todo el año, del 1%. El conjunto de las administraciones salvo las entidades locales registraron un -4,62%en este periodo.

El servicio de estudios del BBVA alerta que el desequilibro «podría incluso haber empeorado» frente al desequilibrio de 2013, cuando las comunidades autónomas cerraron con un -1,5% del PIB y plantea que si no se modifican las estimaciones presupuestarias de 2015, que recogen una rebaja de la desviación al 0,7%, el incumplimiento podría repetirse este año.

El desequilibrio presupuestario va por barrios. Frente al déficit de las autonomías y del Estado, las entidades locales en el tercer trimestre tenían un superávit del 0,37% del PIB. «Los municipios cerrarán con superávit amplio y es probable que vuelvan a servir de colchón de las desviaciones de las comunidades autónomas», confirma Íñigo de la Serna, presidente de la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y alcalde de Santander.

Para resolver la ecuación del déficit autonómico, el Gobierno tenía en agenda modificar el sistema de financiación el año pasado de la mano de la reforma fiscal. Sin embargo, como admitió el propio presidente Mariano Rajoy, «no hay recursos suficientes» por lo que se postergó para 2016.

Con el objetivo de asegurar la liquidez hasta entonces, Hacienda ha repartido créditos a tipo cero a comunidades autónomas y municipios para garantizar la financiación territorial en 2015. Los préstamos gratuitos llegan a través del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), con condiciones blandas para las regiones cumplidoras , y con mayor control para las que tienen números rojos más elevados. Hacienda calcula un ahorro de 2.000 millones en intereses para las comunidades este año.

Todas las autonomías salvo País Vasco y Comunidad de Madrid, se han acogido a alguno de los dos sistemas. Y como recuerda Ignacio Zubiri, catedrático de Hacienda Pública de la Universidad del País Vasco, «el FLA es un instrumento más de control, que evidentemente refuerza la capacidad decisoria del Gobierno en la gestión autonómica». Esta es una de las razones que pueden explicar el rechazo de la Comunidad de Madrid al sistema . Además, la comunidad criticó que se beneficie a regiones incumplidoras como Cataluña.

El mecanismo además se ha desplegado en año electoral, cuando suele desbocarse el gasto ante la inminencia de los comicios, ya que el déficit de todo el sector público deberá reducirse del 5,5% del PIB de 2014 al 4,3%. «A pesar del FLA y la recuperación es fácil suponer que salvo que se materialicen las expectativas de crecimiento del PIB más optimistas (próximo al 3%) la situación financiera de las administraciones públicas va a deteriorarse significativamente y el objetivo de déficit se incumplirá», considera Zubiri.

«Parece que sí hay dinero para perdonar a las comunidades autónomas buena parte de su deuda. Creo que estos recursos podrían haberse usado mejor y seguramente habrían sido suficientes para "engrasar" la reforma de la financiación», dice Ángel de la Fuente, director de Fedea.

«Además de trasladar todo el riesgo recaudatorio a unas comunidades autónomas con una capacidad fiscal limitada (y unos gastos difíciles de reducir), el sistema da lugar a diferencias de recursos arbitrarias, infra financia a algunas regiones (Valencia, Baleares y Madrid, por ejemplo), limita de forma exagerada el déficit de las autonomías (representan el 35% del gasto pero sólo se les asigna el 16% del déficit) y, como ha puesto de manifiesto la crisis actual, incentiva incumplir los acuerdos y endeudarse», denuncia Zubiri.

El desembolso público de las comunidades autónomas concentra el tronco del Estado del Bienestar al prestar servicios sociales como educación o sanidad pero gran parte de sus ingresos tributarios dependen de la marcha de la actividad económica, lo que explica que recauden muchos impuestos durante épocas de expansión pero pocos en momentos de crisis. «La financiación de los servicios básicos no puede estar ligada a la coyuntura porque el gasto no se puede reducir con facilidad», lamenta Zubiri.

Por ejemplo, en un impuesto propio como el de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, las comunidades ingresaban más de 18.000 millones de euros en 2006 en plena oleada de compraventas de viviendas. En 2011 esta cantidad se redujo a unos 6.000 millones.

«El sistema de financiación ha sido utilizado por todos los gobiernos como instrumento de negociación política para premiar a amigos y castigar a enemigos», señala Zubiri. La reforma de la financiación de 2010 aprobada por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero aumentó el porcentaje de cesión del IRPF e IVA del Estado a las autonomías del 35% al 50%, así como en impuestos al alcohol y el tabaco, del 40% al 58%.

Sin embargo, en el caso de estos impuestos, la Administración Central estima cuál va a ser la recaudación y la reparte entre las comunidades. Dos años después, liquida las diferencias con las autonomías. «Las entregas a cuenta que presupuestó el Estado tienen porcentajes de crecimiento de IRPF, IVA y especiales muy bajo. Con la recuperación se está recaudando mucho más. Y el Estado no solo se queda con lo que le corresponde sino también con lo de las autonomías. Dentro de dos años lo liquidarán pero hasta entonces...», critica el consejero de Economía de la Comunidad de Madrid, Enrique Ossorio.

«Si las comunidades necesitan más dinero para financiar los servicios esenciales, tienen que poder obtenerlo, pero dando la cara ante los votantes», advierte Ángel de la Fuente, que propone que las regiones, de común acuerdo, suban su tramo de IVA e impuestos especiales, pero sin que el Estado «regale nada a las autonomías sin contrapartidas».

El informe de la comisión Lagares para la reforma fiscal, proponía que el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, cuya recaudación para los municipios no ha dejado de crecer durante la crisis, se uniera a Transmisiones Patrimoniales y se compartiera la gestión entre autonomías y municipios, para introducir un componente anticíclico a los ingresos de las comunidades. «Algo similar podría hacerse con el Impuesto de Matriculación y el de Circulación», destaca De la Fuente. «El sistema fiscal municipal es ya suficientemente limitado como para reducirlo aún más», contrapone Zubiri.

Para más inri, la reforma local estipula que desde el 31 de diciembre de 2015 las comunidades autónomas asumirán los servicios sociales de las entidades locales. Pero la situación financiera de las autonomías hace difícil que asuman más competencias sin más recursos.

Desde Hacienda señalan que para ello se ha puesto en marcha el llamado «FLA social», nuevo fondo de 1.000 millones para financiar las deudas de las comunidades con los entes locales en servicios sociales.

«Lo razonable es retrasar la absorción de estas competencias hasta que se diseñe un nuevo modelo de financiación. En todo caso, el FLA es una vía para que los ayuntamientos vean las ganancias de no tener que hacer frente a los gastos sociales y animarles a que renuncien a ellos», sostiene Zubiri.

De momento, la reforma seguirá aplazada para la siguiente legislatura. Resolver el puzle autonómico continúa como gran tarea pendiente sin plazo de entrega.