Batalla naval contra una errata en la ley que quiere proteger los buques de Estado

jesús garcía calero

25/02/2014
Actualizado 26/02/2014 a las 19:31h.

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Pocas veces una sola letra ha levantado tanta polémica como la que el nuevo Proyecto de Ley de Navegación Marítima ha provocado en un ámbito cultural como es la arqueología. Una “t” en lugar de una “r” fue la mecha que hizo pensar mal a un buen número de arqueólogos españoles y ha dado mucho que hablar en las redes sociales durante las últimas semanas. La errata se encuentra en el artículo 382.2 de este proyecto, que dice así: “Las operaciones de explotación, rastreo, localización, y extracción de buques de Estado españoles naufragados o hundidos requerirán autorización de la Armada, que ostenta competencias plenas para su protección ”. La misma retahíla aparece en el 382.3, con la errata incluida. Y la polémica estriba en que, como se sabe, la ley de Patrimonio de 1985 prohíbe la “explotación” comercial de los bienes del patrimonio histórico.

Pero no ha lugar. Según ha podido confirmar ABC en diversas fuentes jurídicas y políticas oficiales, donde dice “explotación” debe decir “exploración ” que es lo que ponía en el original. Tiene toda la coherencia porque la expresión es utilizada en otros puntos de la ley correctamente, como en el artículo 376: “Las operaciones de exploración, rastreo y localización …” Pero en algún punto del recorrido del anteproyecto, según confirman las citadas fuentes, se cometió el error tipográfico, no detectado hasta que estalló la polémica. La ley se encuentra hoy en trámite parlamentario y esa errata será subsanada en el debate de enmiendas.

Más allá de una errata, sin embargo, la importancia patrimonial de este proyecto estriba en que introduce un principio del derecho internacional que no existía aún en el ordenamiento jurídico de España: la inmunidad soberana de los buques de Estado , que significa que esos barcos, cualquiera que fuese la fecha de su hundimiento, no están sometidos a otra jurisdicción que la española y no pueden ser tocados sin el permiso expreso de la nación bajo cuya bandera naufragaron, que no ha renunciado a su soberanía.

Ese principio de inmunidad soberana que respetan los países civilizados es, por demás, la mejor defensa del patrimonio subacuático de las antiguas potencias históricas . No es casual que ese principio fuera invocado por James Goold , el abogado de España en el juicio contra los cazatesoros de Odyssey Marine Exploration en EE.UU . Sin duda ha sido el principio que ha permitido ganar el caso, según consta en la sentencia del juez de Tampa , que otorgaba a nuestro país, sin lugar a duda alguna, la propiedad de los restos expoliados de un buque de Estado como la fragata “Mercedes”, porque permanecía bajo la inmunidad soberana.

Paradójicamente, ese principio no se encontraba todavía reflejado en nuestro ordenamiento jurídico, pero eso lo subsana este proyecto de Ley de Navegación Marítima . Todas las fuentes jurídicas consultadas dan mucha importancia a este hecho, puesto que no parecía congruente que España invocase ese principio en EE.UU. y no pudiera aplicarlo en su legislación para proteger el patrimonio sumergido. Como prueba de la incongruencia de la que hablamos, cabe recordar que la expulsión, en 2012 y 2013, de varios barcos cazatesoros en el Mar de Alborán se llevó a cabo invocando el artículo 77 de la Convención Unesco sobre el Derecho del Mar (que habla de recursos naturales) y el 10.2 de la Convención 2001 de Patrimonio Subacuático (habla de la plataforma continental). Pero con la inmunidad soberana, aceptada por los tribunales de EE.UU. e introducida por fin en el ordenamiento español (en la nueva Ley de Navegación) se permitirá a la Armada actuar expeditivamente contra quienes quieren expoliar nuestro patrimonio y también que la Justicia Española entienda de los delitos como los que Odyssey cometió en el caso de la fragata “Mercedes”, sin importar si el buque estaba en aguas internacionales.

De ahí que la nueva ley otorgue a la Armada esa “competencia plena” que ahora molesta a determinados arqueólogos y a juristas como Mariano Aznar , catedrático de la Universidad Jaime I, quien augura que nuestra legislación “no acogería pacíficamente la atribución a la Armada de las competencias plenas en la protección de los buques de Estado españoles naufragados o hundidos”, según afirmó en el blog “Espejo de Navegantes” , de ABC, donde también defendía el estado actual de las competencias autonómicas y se extrañaba de que Defensa también tenga esa competencia para buques de Estado españoles en aguas internacionales o barcos de otros países hundidos en nuestras aguas: “La cuestión se complica e invita necesariamente a la participación competencial del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación“.

Otros juristas como José María Lancho , en el mismo blog, mantienen posturas muy favorables a la competencia que la ley otorga a la Armada sobre esos pecios: “ No supone una excepción a su consideración como patrimonio histórico español, sino una protección especial en virtud de su titularidad estatal subsistente y una necesaria vía de escape a la falta de coordinación y la demostrada inoperatividad arqueológica de las administraciones autonómicas en este tipo de pecios, siendo este último un problema grave que ha facilitado la labor destructiva de los cazatesoros a nuestro patrimonio en todo el mundo y, por supuesto, en nuestras propias costas. Por otra parte, es una forma jurídicamente idónea de proyectar jurisdicción española española más allá de nuestras aguas ”.

Salta a la vista que España es un país de grandes contradicciones y ahora parece que parte de la comunidad arqueológica ha sido impelida desde este debate jurídico a pensar que lo que significa este proyecto no es esa protección añadida sino la militarización del patrimonio subacuático , algo así como un plan para que la Armada asuma todas las competencias culturales sobre el patrimonio subacuático. Pero tanto Cultura como Defensa lo niegan rotundamente y no comprenden que se haya “realizado una interpretación tan lejana a la realidad y a la legalidad”, según declaraciones oficiales.

Ello es imposible porque la Ley de Navegación deja muy claro en más de 7 ocasiones que valora el patrimonio y cita varias veces la ley de Patrimonio de 1985 y la regulación de la transferencia de las competencias a las Autonomías. En esta nueva norma son prioritarias antes de cualquier intervención en yacimientos, sean o no buques de Estado, incluso desde la exploracion . Así en el artículo 20.1 se establecen límites a la navegación por motivos de conservación del patrimonio subacuático. En el 23 prohíbe la extracción no autorizada de objetos arqueológicos en la zona contigua (12-24 millas de las costas españolas) como infracción de la normativa de patrimonio. El artículo 38 regula el llamado paso inocente por el mar territorial e impone límites en el respeto del patrimonio cultural. El 358.3 excluye del concepto de salvamento cualquier operación que tenga por objeto el “patrimonio cultural subacuático, que se regirá por su legislación específica y los tratados internacionales”. El 369.3 sobre los bienes naufragados dice que “sus normas no serán de aplicación al patrimonio cultural subacuático que se regirá por su normativa específica”. El 381, impide la extracción de objetos del patrimonio cultural y refiere de nuevo a la normativa. El 382 aplica la inmunidad soberana y atribuye a los buques de Estado la condición de dominio público estatal, inalienable, imprescriptible e inembargables, otorga a la Armada la competencia de protección y capacidad para vigilar así como para establecer acuerdos con otros países que quieran intervenir en sus buques de Estado en nuestras aguas, con operaciones “sujetas a lo establecido en la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural Subacuático” de la Unesco, aprobada en 2001. Por último en el 383 regula las actividades sobre buques de Estado españoles en la zona contigua, zona económica exclusiva (200 millas), Plataforma continental, bajo el amparo, una vez más de las leyes de Patrimonio. Por último, este artículo deja claro en su punto 2 que la competencia de autorización que la ley otorga a la Armada es de carácter administrativo y no científico.

Dicho de otro modo, ¿es posible pensar que si una ley como la de Navegación Marítima hubiera estado aprobada en 2007, y en los seis años anteriores de presencia de Odyssey en nuestras aguas, durante los que los cazatesoros jugaron con las duplicidades y lagunas competenciales de un sistema que se demostró incompetente para evitar el expolio , no habría habido ni el permiso de excavación de Exteriores en nota verbal de marzo de 2007 , ni la grave descoordinación arqueológica y de instituciones protagonizada por la Junta de Andalucía, el Ministerio de Cultura, el de Fomento y el de Exteriores . Aquella descoordinación que impidió actuar eficazmente a la Guardia Civil o a la Armada antes del expolio de la “Mercedes”? No está claro que así fuera, pero una protección más parece pertinente, y honraría el esfuerzo de muchos ciudadanos que lucharon por que "nunca más" haya un caso Odyssey.

A la vista de todo lo explicado, resulta más extraña la polémica suscitada entre algunos arqueólogos contra la Armada. Han expresado su desconformidad con la "competencia plena" que la ley concede a la Marina. Entre los más activos destacan figuras eminentes de la arqueología subacuática que protagonizaron el devenir de la disciplina en España durante de las últimas décadas. Muchos profesionales de la arqueología han terminado convencidos de que ese artículo 382.2 se podría traducir en que cualquier arqueólogo tendrá que ver juzgado su proyecto de intervención o estudio de unos restos por personal militar de la Armada.

¿Qué hay de verdad? Después de oír a todas las partes, la única conclusión es que resulta bastante infundada la presunción de que la Armada vaya a tomar un papel activo desde el punto de vista arqueológico. Primero porque la Ley de Navegación estará por debajo, jerárquicamente, de la Ley de Patrimonio Histórico de 1985. Además, está también por debajo de la Convención de la Unesco de 2001, ratificada por nuestro Parlamento y cuya preminencia sobre cualquier ley de rango inferior consagra la Constitución en su artículo 96. ¿A qué intereses responde mantener algo tan imposible?

La posibilidad de que la Armada pudiera arrogarse competencias patrimoniales del Ministerio de Cultura y de las Comunidades Autónomas, por irreal que pueda parecer, ha sido blandida por el citado Mariano Aznar, catedrático, uno de los redactores principales del Libro Verde. Y también por arqueólogos de renombre como Xavier Nieto, ex director del Arqua (2011-2013) y del Centro de Arqueología Subacuática de Cataluña (1981- 2010), sin duda el centro autonómico con mejores resultados científicos hasta hoy en España.

Nieto llegó a movilizarse alertando contra la redacción de la Ley de Navegación al propio director general de Bellas Artes, Jesús Prieto , en una discreta reunión mantenida en su despacho a finales de enero pasado. La versión que la Secretaría de Estado de Cultura aporta -y la que le comunicó a Xavier Prieto- es que no existe ningún problema con las competencias tal y como están expresadas en la Ley de Navegación, aunque por supuesto Cultura se mantiene abierto a revisar el texto y a la posibilidad de que en el trámite parlamentario esa redacción pueda aclarar más aún este extremo para evitar conflictos. El propio secretario de Estado José María Lassalle ratificó a ABC su tranquilidad al respecto .

Prueba de la buena sintonía que actualmente rige las relaciones entre Cultura y Defensa es el hecho de que el próximo mes de mayo, se inaugurará la gran exposición sobre la fragata “Mercedes” , que tendrá dos sedes: el renovado y flamante Museo Arqueológico Nacional y el Museo Naval . Será un evento de proyección internacional en el que se pondrá en valor el patrimonio cultural subacuático y la decidida defensa de España en contra del expolio y los cazatesoros. Tal vez ese espíritu sea necesario para salvar las presentes polémicas.

Las competencias de patrimonio pertenecen sin duda a Cultura a nivel estatal y además están transferidas a las Comunidades Autónomas. Sin duda ninguna, la Ley de Navegación no puede cambiar eso. Lo único que la ley hace, según fuentes políticas próximas a Cultura es “ reforzar la protección (no la desprotección) de los buques de Estado por su titular, anticipándola al momento de la exploración para evitar una laguna de nuestra normativa que propició el expolio de la “Mercedes”. Es una protección que no sustituye a ninguna de las existentes, sino que se añade a ellas , en consonancia con las obligaciones contraídas por España al ratificar el Convenio de la UNESCO sobre patrimonio arqueológico subacuático”.

Puede resultar difícil de entender que sean algunos arqueólogos quienes se hayan movilizado contra una ley que, desde Cultura tanto como desde Defensa, se afirma que viene a proteger más el patrimonio cultural subacuático. Además, desde la Armada afirman que es precisamente la institución “más opuesta a que se exploten sus buques hundidos, tanto por el carácter de dominio público inalienable que quiere que expresamente se reconozca en la ley (artículo 382.1) como por considerarlos las tumbas de sus marinos muertos”. De hecho, la Armada incluyó los atentados contra el patrimonio arqueológico submarino entre los riesgos contra la seguridad marítima fue una de las aportaciones de la Armada a la Estrategia de Seguridad Marítima, como el mismo Mariano Aznar consignaba y ratifican desde Defensa. Así que, ¿dónde está el problema?

Fundamentalmente en que a algunos arqueólogos y a algunos responsables del Ministerio de Cultura les gustaría que más que competencia plena en la protección del patrimonio fuera en la vigilancia del mismo, que excluye cualquier posible iniciativa que ellos consideran inadecuada dentro de las actuales compentencias. La irritación que afloró en páginas y grupos de Facebook como el llamado “Naufragios”, creado por el arqueólogo gallego Miguel San Claudio, echaba en cara a la Armada sobre todo la ambición sobre las competencias culturales (infundadamente, como hemos visto) y el hecho de ese punto de la ley se haya gestado sin consultar a los expertos en patrimonio.

La participación de Cultura y sus servicios jurídicos, así como los de las Comunidades Autónomas y el Consejo de Estado , aparte de los de Defensa, Exteriores, Fomento y Justicia, bajo quien se ha presentado finalmente la ley, hace imposible darles la razón a los arqueólogos en ese punto. Ahora mismo, además, la ley se encuentra en periodo de enmiendas , antes de entrar en la Comisión de Justicia del Congreso de los Diputados. De hecho hoy finalizaba el sexto plazo ampliado para presentar enmiendas en una ley cuya gestación abarca tres legislaturas y por tanto, ha sido consultada ad infinitum.

Sin duda, la arqueología subacuática española ha vivido décadas de poca atención. Cierto que tras el expolio de la “Mercedes” ha crecido exponencialmente el interés de los españoles por su pasado naval . La asignatura pendiente es una política estatal que promueva los proyectos arqueológicos relevantes sobre pecios de interés científico . En nuestro país no hay un departamento especializado en ninguna universidad. España no ha excavado un galeón de Indias o navíos asociados a momentos tan importantes de la historia como los de Lepanto, Trafalgar o la llamada Invencible.

Ese es el gran fracaso histórico que no han sabido rectificar la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas ni sus centros de arqueología. La falta de ese tipo de proyectos ha provocado además gran frustración entre los arqueólogos y el hecho de que la mayor parte de ellos haya tenido que buscar trabajo fuera.

Pero eso está cambiando lentamente . Hay tesis en marcha, se han dado pasos importantes y seguramente algún día cercano nuestras autoridades culturales se convenzan del potencial que tiene este patrimonio: investigación de un pasado que nos une con Iberoamérica y con Inglaterra y Estados Unidos, de una historia en la que aflora por primera vez una nación moderna y científicamente preparada , que luchó por mantener su hegemonía, con luces y sombras que debemos asumir y conocer.

Hoy, la investigación de los restos naufragados de la Edad Moderna permitirían crear proyectos de cooperación internacional, lazos culturales con otros países, innovación científica y aplicaciones tecnológicas que otras naciones, como Francia, están ya realizando con éxito . ¿Por qué no imitarlas? Hay que subrayar que no se ha hecho, como en su día señalaba la Real Academia de la Historia en un informe de 2007 que puso todos los puntos sobre las íes de lo que España, primera potencia mundial en patrimonio subacuático , pierde por no conocer bien ese patrimonio y no haberlo estudiado activamente. Es el registro histórico y económico de la primera globalización y pocas cosas tiene más sentido convertir en patrimonio de la humanidad, conocimiento compartido y avance científico.

En coordinación con otros países bajo el paraguas de la Unesco podrían llevarse a cabo proyectos de relevancia internacional . Esa cooperación requiere leyes claras y apoyo político, y nada hay en esta ley contrario al espíritu Unesco.

Y sobre todo es tiempo de pasar de la defensa contra el cazatesoros a la acción positiva: promover la creación de industrias culturales asociadas y puestos de trabajo en relación con esos proyectos que tanta capacidad tienen para ilusionar colectivamente a la ciudadanía. Hay pocos lugares donde la Marca España esté tan completa y claramente manifiesta como un empeño de futuro que reivindica nuestro mejor pasado.

Batalla naval contra una errata en la ley que quiere proteger los buques de Estado

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